参考法条：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用 地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上的意向用地 者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
  《中华人民共和国物权法》。第一百三十七条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同 一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开 竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。
  采取划拨方 式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。国有土地使用权招标拍卖，是政府供应土地的重要形式， 集中体现了公开、公平、公正的市场原则，有利于充分发挥市 场优化配置土地资源的作用，从源头上防治土地批租领域的不正之风和腐败行为。1999年国土资源部下发了《关于进一 步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》;2001年，国务 院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，国有土地使用权招标拍卖从东南沿海到中西部地区正在全国逐步推开。
   据不完全统计,2001年全国开展土地使用权招标拍卖的省 份超过了 90%,已有1 435个市(县)实行了土地使用权招标 拍卖，15个省（区、市）明确规定出让经营性用地必须招标拍卖。在全系统共同努力下，土地招标拍卖工作取得了明显 进展。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以 招标、拍卖或者挂牌方式出让。
  上述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当 采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，比如“四荒地”。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按 公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易 场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
  挂牌出 让是广东、江苏和重庆等地在招标拍卖出让土地使用权的实践中创新出来的，挂牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，并同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式，尤其适应于当前我国土地市场现状，具有招标、拍卖不具备的优势：一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争;二是操作简便，便于开展;三是有利于土地有形市场的形成和运作。
  为此,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称《规定》)将挂牌出让与招标拍卖方式并列，将挂牌出让作为招标拍卖方式出让国有土地使用权的重要补充，对挂牌出让的适用范围、程序等作了较为详细的规定。考虑到在挂牌截止时有可能出现众多竞价人竞相竞价的情况,为了实现土地效益的最大化，《规定》第19条规定:“在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，由出价最高者取得土地使用权。
  ”。