政府文件一般是指行政机关针对不特定的公民和组织制定并下发的除法律、行政法规、规章以外的具有普遍约束力的规范性文件。不具有法律效力，但对下级具有普遍约束力。
国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》国发〔2000〕23号 第九条对行政机关的公文种类作出了13类明确的规定。
根据行政法规定及行政法学法理一般不能将上述行政机关之间内部的公文认定为具体行政行为。但是，如果行政机关以“批复”、“函”的形式作了涉及特定公民、法人或者其他组织权利义务的行政处理，具有法律效力，影响行政相对人的权利或义务，则依法认定为具体行政行为。
当事人对行政处理不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应予受理。行政诉讼法中的“具体行政行为”，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方面行为。
“函”，是指用于行政机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等信件。其中有些函件可以作为发函机关对法律、法规、规定和政策的行政解释，作为对某件事的证据材料，或者提出对某件事的处理意见，但是它对特定的公民、组织或者其他组织不发生法律效力，仅供有关处理机关参考。
如果行政机关以“批复”、“函”的形式作了涉及特定公民、法人或者其他组织权利义务的决定，并明确该批复或函具有法律效力的，则属于具体行政行为。
没有法律效力。它只是政府的行政行为。
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