[评论]论网吧监管的行政执法主体

自网吧这个信息时代的产物在中国大地上横空出世以来，对网吧的非议就没有中止过。而自2002年北京蓝极速网吧被人放火烧掉之后，对网吧的非议更是升格至“妖魔化”的程度；在某些不负责任的媒体的推波助澜下，网吧几乎成了万恶之渊、成了青少年沉溺网络、荒废学业的罪魁祸首。与这些对网吧的负面评价同时出现的就是各级执法部门对网吧无休止的整顿、治理、检查、罚款、停业、断网、扣机器等等。一时间，几乎所有的政府部门都投入了对网吧监督管理。甚至连国家下达的关于治理网吧的规范性文件，也是九个部级单位共同署名。所有这一切使得网吧业主们也想当然地认为，只要是头戴大盖帽身穿制服的执法人员就可以名正言顺地到网吧“执法”，甚至臂戴红袖章的街道大妈也可以趾高气扬地进入网吧东瞅西瞧，“执法”一番。对网吧来说，日常经营活动是网吧赖以生存的基础，那么，究竟哪个执法部门可以对网吧的日常经营活动实施“依法检查”?其职责是什么？要想回答这个问题，就必须了解什么是行政执法主体。

行政执法的基本原则之一是“职权法定”，即行政机关的权力是由法律来界定的；换言之，只有法律法规明确授权某行政机关对某社会事务有管理权时，某行政机关才具有了对某社会事务的“行政执法主体”。具体来说，只有法律法规规定某行政机关具有对网吧日常经营管理的监督管理权时，某行政机关才可以到网吧“依法执行公务”，对网吧的经营活动进行“执法检查”，其执法主体才是合法的。

目前关于网吧管理的法律法规只有一部：即《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《条例》）。该条例第四条明确规定：县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理。根据此规定，显然，对网吧日常经营活动的监督管理的行政机关是县以上文化行政部门，不包含公安、工商等其它部门。其他部门的职权在《条例》中也作了规定，比如公安部门负责网络安全、治安、消防等方面的监督管理；工商部门负责证照的发放年检等等。用法律术语来说就是：文化行政部门对网吧证照审批及日常经营活动具有执法主体，工商对营业执照发放及无照经营具有执法主体，公安部门按各警种的分工分别对于网络安全、消防、治安等方面发现的违法行为具有执法主体。

还有就是，什么是日常经营活动的内容？如果对这点不明确，某些行政机关也会以网吧某项工作系他们的职权范围为由对网吧进行“执法检查”，甚至处罚。《条例》第三章是“经营”，从第十四条到第二十四条共11条，显然，这11个法条所列内容，属于网吧经营活动的范畴，依法均属于县以上文化行政部门监督管理。根据“职权法定的原则”其它部门不可染指。仔细读一下这11个法条，其内容也有涉及网络安全、治安、消防等内容，但是不是就可以说，因为法条中有这些内容，对网络安全、治安、消防负有责任的公安部门就有了对网吧日常经营的监督管理权了呢？回答当然是否定的。因为，网吧作为个人独资企业，其正常经营活动受法律保护，对网吧日常经营活动的监督管理只能由一个行政机关来完成，而不能由多个部门来实施，如果那样做，就是多头执法，九龙治水，执法扰民，不仅令网吧无所适从，也是违反相关法律规定的。比如行政许可法第六十三条就明确规定：行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，……。毫无疑问，对一个企业的日常经营活动进行监督检查，只能依法由一个部门来实施。如果不是这样，今天这个部门来查，明天那个部门来查，企业的正常经营活动是无法保证的。那么，当县以上文化行政部门对网吧日常经营活动中发现的网络安全、治安、消防、无照经营等方面的问题怎么办呢？及时与公安、工商等相关部门沟通配合，依法属于哪个行政机关管理，再移交哪个行政机关处理不就行了吗？

对于行政执法，有无执法主体是至关重要的。只要主体不合法，无论程序如何合法，证据如何充分，其执法行为都是无效的，其所实施的行政处罚也都是不能成立的。另外值的一提的是所谓“联合执法”。在媒体上经常可以看到这样的报道，某地为了打击网吧不法经营行为，由文化、工商、公安组成“联合执法”队，检查网吧若干、扣押机器若干、勒令停业整顿若干等等。我遍查法律，没有找到“联合执法”的法律依据。因此，“联合执法”这个具体行政行为本身不具合法性，以“联合执法”名义所实施的强制措施也都是没有法律效力的。 

来源：网吧黄页
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