我国的社会福利制度主要包括集体福利、特殊社会福利和社区福利服务三个组成部分，而又以集体福利所占比重最大，这种状况严重滞后于以市场化为方向的经济体制改革的发展。目前改革的趋势是逐渐将集体福利货币化，使社会福利事业由社会来承担。在这种情况下，我国的社会福利事业出现了许多突出的矛盾和问题。
  
    1。社会福利的供给严重不足，远远不能满足社会发展的需要。随着经济发展和社会进步，特别是人口老龄化、家庭小型化、农村城市化进程的加快，使人民群众急剧增长的对社会福利服务的需求与现有的福利供给严重不足的矛盾日益加剧。社会福利事业单位数量少，且设施、设备普遍比较陈旧落后，服务水平较低。
  据测算，中国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求。国家对福利保障和福利服务的资源投入增加少、比重轻，福利服务的增长赶不上社会需求的增长。而且国家包养的“三无”对象人头经费少，生活水平普遍偏低。据民政部1998年对21个大中小城市的调查表明，当地群众的生活费平均为311。
  8元/月，而社会福利机构中孤残儿童的生活费平均只有138。17元/月，仅相当于居民平均生活费的 44。3%，其中还有32。4%的城市低于当地居民的最低生活保障线标准。
    2。社会福利事业发展不平衡，地区差异较大。社会福利事业的发展与经济政治发展状况密切相关，因此我国各地经济政治发展的不平衡性决定了城乡之间、东部与西部地区之间社会福利事业发展很不平衡。
  例如，1998年的统计资料表明，山东省每万人口拥有社会福利机构床位12。1张，而青海省则只有2。6张。经济发达与欠发达地区在社会福利机构的资金投入、人员素质和管理水平、服务质量等方面相差甚远。
    3。社会福利社会化程度较低，尚未完全摆脱计划经济下的管理体制。
  全国的社会福利事业单位中，由国家和集体兴办的占绝大多数，真正由社会兴办的福利机构比例很小。以北京市为例，目前到民政部门登记的社会办养老机构仅26家，占全市社会福利机构总数的8%，收养老人978人，占全市的14%。而且，多数社会办的福利机构在地理位置、规模、设施、服务水平等方面都很不尽如人意，有些则商业化色彩较浓，尚无法占据主导地位。
  由于占主体的国家和集体办的福利事业单位与政府仍然保持领导与被领导的关系，因而政府对其采取了包揽、包办、包管，一包到底的管理体制，形成了一种“端铁饭碗、吃大锅饭”的体制，福利事业单位不在适应市场、改善经营和努力提高服务质量上下功夫，使得本来就很有限的资源未能得到充分发挥和利用。
  
    4。 社会福利服务队伍的专业化水平较低，整体素质有待提高。从社会福利服务工作的岗位职责和专业技能要求来看，现有的服务队伍还远不能适应社会工作发展的客观要求，专业水平较低，专门技术人员、专业社会工作者和管理人员严重缺乏。据不完全统计，我国现在国有的社会福利事业单位服务队伍是4。
  1万人，集体办的福利事业单位服务队伍11。8万人，但其中的专业技术人员（有技术职称）的比例还不到5%。社区服务工作中也存在类似情况，这已严重影响了福利服务内容和项目的扩展和服务质量的提高。
结合我国国情，尤其是我国社会福利事业的实践和现状，我们认为中国的社会福利制度，应当选择补救模式和合作体制。
  主要理由：（一）政府财力有限，面对社会福利服务需求与供给之间比较尖锐的矛盾和不发达的现状，必须充分动员、依靠社会力量发展社会福利事业，才能适应时代发展的要求；（二）我国正在加速建立社会主义市场经济体制，政府参与社会越少越有利于培育、发挥市场的作用，社会力量的大规模介入和政府退居直接管理的地位是建立相对完善的市场经济体制的必然要求；（三）补救模式和合作体制把政府的作用放在比较低调的地位，既为政府以后更多地参与社会福利事业留下了余地，又为政府随时改变自己在社会福利事业中的角色和地位埋下了伏笔；（四）吸取"福利国家"福利负担过重的教训，遵循福利水平只能提高而难于降低的刚性规律，选择补救模式和合作体制，应当说是明智的。
  
    补救模式以维护社会稳定和社会公平为最终目的和衡量标准，带有强烈的救济型福利的特点，福利项目只限于社会普遍认可的、维持社会平均生产水平必需的物质与精神需求、福利水平只限于对不足部分的补贴或有特殊贡献者的补偿和必要的社会服务。补救模式的实施，一般要求以"家计调查"为前提，主张政府只进行最小限度的干预，同时积极鼓励个人、家庭、单位、社会尤其是社会中介组织作出最大努力。
  
    当然，补救模式与机制模式并非截然对立。现实生活中，多数国家实行的都是混合模式，而且，随着社会结构的趋于稳定和福利制度的逐步完善、补救模式中机制模式的成分会日益增长。我国的社会福利制度自然也会遵循这一规律日臻成熟。
 补救模式与合作体制的确定，为我国的社会福利制度给出了基本定位，指明了发展方向，勾勒了大致框架。
  但是，这一体制的建立，仍然有很多问题需要澄清。其中最重要的是市场与社会福利的关系问题。
    社会福利制度的产生，根本目的是通过收入再分配弥补市场的不足，本不应再与市场发生任何关系。但是，社会福利收入和福利服务两个部分构成。福利收入由政府单向给予受益者，互相之间不存在买卖关系，可以不与市场产生联系。
  而福利服务则必须由政府、福利服务的提供者、受益者三方以上的关系者参与，才可能实现互动。由于政府希望以最小的投入产出最大的社会效益，受益者希望以最小的支付得到最有效率的服务，服务的提供者希望以最小的劳动换取最大限度的收入，要实现三方都能获得最大效益的目标，就必须引进市场这只"看不见的手"，因为"在大多数时间里，私有市场提供了维持经济效率的最好方式，即保证物品是以最小成本生产出来的，而生产出来的物品也正是消费者需要的"（斯蒂格里茨：《经济学》上册第142页）。
  这样，在福利服务领域里，只要有买卖关系存在的地方，充分发挥市场作用，由市场配置全社会的福利服务资源、在福利服务机构中建立市场化运行机制、完全按照产业化的思路发展社会福利服务，就成为必然的要求。
    然而，福利服务不同于一般物品，它必须以社会效益而不是经济效益作为第一追求，因而具有十分典型的准公共物品的特性。
  由于"私有市场对公共物品是供给不足的"。政府必须从中干预，才能保障再分配的目的的落到实处，所以对福利服务，不能任由市场进行调节，政府有着相对较大的发挥作用的空间。按照经济学提供的途径，政府对市场失灵的干预方式主要有三种：一是通过直接服务或购买服务采取直接行动，二是通过补贴或减免税收为私人部门提供支持，三是命令私人的部门采取行动。
  据此，在社会福利服务领域，政府的作用体现为直接举办福利机构、就福利服务向社会招标、采取民办公助的办法补贴社会力量举办的福利机构、对提供福利服务的社会力量给与优惠政策的扶持和强行命令社会力量举办的福利机构提供服务。所有这些，都是政府对市场在福利服务领域的失灵作出的有效干预。
  
    那么，政府的干预应该掌握在怎样一个量化的"度"上呢？这一点与我国的国情有着相当密切的关系。我国的工资制度中尤其是现有老年人的退休金中长期以来并不包含住房消费在内，国家在计算福利补贴的额度时也不曾把住房消费涵盖在内。由于入住福利院舍的老年人需要占用新的住房，他们又无力支付住房的价格，政府对出资兴办社会福利机构的社会力量，就理所应当地要在老年人向国家（既原单位，并获得相应的住房补贴以后）退出原有住房的前提下，担负起补贴福利机构用地费用和全部建房费用的任务、并在此基础上根据福利服务的有效需求提供相应的扶持保护。
  这一情况的政策含义是：政府对于举办社会福利院舍的社会力量，补贴或支持至少要达到略低于占地费和建房费用总和的程度，否则，在现阶段，社会力量举办的社会福利机构单是收回地土占用费和建房成本就需要一个相当漫长的过程：在要求各类社会福利机构实现自负盈亏时，占地费和建房费用不应该计入成本之中。
  
    综上所述，在福利服务领域，引进市场机制与社会福利服务的准公共物品的特性并不矛盾。以市场为主导，辅之以政府的有效干预，是发展社会福利事业的必然选择。
 制度以政策法规为载体，所以社会福利制度基本模式和组织体制的确定，意味着完整的社会福利事业政策法规的建立有了最主要的依据。
  我国已经确定到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。社会福利事业政策法规的建设，在步骤上自然应该适应这一要求，作出相应的安排。
    我们认为，按照目前行政领域对社会福利的理解，中国社会福利制度体现在政策法规上，除了地方性政策法规以外，应该包括以下四个层次：
    第一个层次是全国人大及其常委会制度的法律，即《社会福利法》和与福利有关的其他法法律，如老年人权益保护法、残疾人权益保护法、未成年人保护法和有关家庭的法律等。
  《社会福利法》应当对我国的福利模式进行说明，对随时可能变化的福利对象作出原则性的界定，并明确政策、社会、家庭等不同主体和福利对象在提供和享受社会福利过程中的权利、义务和责任。
    第二个层次是国务院法规，即老年人、残疾人、孤残群体的福利条例。
  按照《立法法》规定，"涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章"。根据这一要求，福利企业管理方面的法规和《社会工作者注册条例》也应当由国务院制定。《福利企业管理办法》以认定福利企业资格保障残疾职工权益，保护国有资产为主要内容，旨在明确福利企业，残疾职工和有关管理部门的基本责任，《社会工作者注册条例》以审定注册社会工作者的资格标准及有关的注册事宜服务群体，提高专业化水平和服务技术水平，以最大限度地保障案主利益。
  
    第三个层次是部门的规章，主要有《社会福利机构管理办法》和《社区福利服务管理办法》。其中，《社会福利机构管理暂行办法》虽已颁布，但有待于完善。《社区福利服务管理办法》旨在明确社区福利服务的责任主体和服务对象责任、义务以及申请和提供福利服务的程序和规范等。
  
    第四个层次是规范性文件，主要是补充规章中比较原则或急需规范但没有规章以上法规依据的事项，就已经颁布的《社会福利机构管理暂行办法》而言，需要配套的规范性文件就有：建筑方面，有老年人，残疾人、孤残儿童建筑设计规范和建筑设计导则（其中《老年人建筑设计规范》已经颁布）。
  管理方面、有老年人、残疾人、孤残儿童福利机构基本标准，社会福利机构民办公助办法、国办福利机构或政府负责的福利服务的招标投标办法等。其他方面需要规范的还有，低收入者福利补贴办法、与《社区福利服务管理办法》相配套的文件等。
    总之，我国社会福利制度的发展，在当前要立足于补救模式与合作体制。
  经过几十年的努力，特别是规范化的建设，补救性福利势必会朝着相对完整、比较稳定、机制性特征日益增强的社会福利制度演变。
根据国际标准，60岁以上人口占总人口10%为老龄化社会。统计资料显示天津市自1988年继上海、北京之后进入老龄化社会，目前老年人口正以平均每年递增3%以上的速度增长，预计2020年天津市老年人口将达到314万，占当时总人口的比重为25。
  2%，即每4个人中就有一位老年人。随着本市经济发展、社会进步和人民物质文化生活水平的不断提高，如何“养老”不只是老年人所要面临的问题，而且是全体公民共同面对的问题。
天津的“鹤童”，是全国第一家由民间组织（ＮＧＯ）兴办和直接管理的非营利（ＮＰＯ）社会公益性福利服务专门机构。
  它犹如我国民办非营利机构兴办社会化养老事业的试验田和播种机，为开拓我国养老事业作出了大胆而有益的探索和尝试。