将行政诉讼称为“民告官”制度，只是一个形象化的说法，之 所以能够称行政诉讼制度是“民告官”的制度，是由于行政诉讼独 特的性质而来的。行政诉讼要以公民、法人或者其他组织为原告， 以作出行政行为的行政机关为被告，行政诉讼这种原告、被告是恒定不变的。
  同时,被告对原告也不能进行反诉。“民告官”有着深 刻的历史渊源，它基本上是伴随着思想启蒙和人民主权运动的兴 起而产生的，主要是通过现代意义上的行政法的出现而获得现实 意义的。可以毫不夸张地说，如果没有行政法这一精神所在，形式 再完美的行政诉讼也是一副没有灵魂的躯壳。
  行政相对人在行政 诉讼中以自己的名义独立处在原告地位，是诉讼的一方主体，与另 一方主体相对峙。这种法律形式的内涵是:个人的意志是自由的、 独立的，也就是说相对人取得独立人格，并且个人的特殊利益得到 承认并上升为法权，基于自身的特殊利益可主张法律保护；另一方 面，政府处于相对峙的被告席上，这就意味着政府是一种法律人 格，而行政诉讼中的法律人格的确立又以行政活动的政府人格为 前提，由此可见，在诉讼中政府和相对人的诉讼地位是平等的。
  政 府人格的确立及其对峙的保障在于接受司法的中立的、公正的审 查。在社会的政治机构中，法院被认为是社会理性的化身,被赋予 了对社会行为审裁的职能。对行政行为的司法审查这一形式，其 实质意义就是行政行为必须顺合理性的规则，即政府也被认为是 具有法律人格,那它就必须理性地行事并接受理性的审判。
  理性 主义原则应用到行政法领域衍生了两大原则：一是合法性，即要求 行政行为在实体上与程序上符合法律的规定;二是合理性，即在法 律无明文规定或者法律原则模糊时，行政主体也不能为所欲为，而 必须合乎社会理性，否则一切都照旧可以归于无效或可撤销。需 要注意的是，上述作为原告的法人、组织，也可能会是一个以普通 机关法人身份出现的行政机关或者其他国家机关，即当行政机关 或其他国家机关作为普通的机关法人和组织受另一行政机关的行 政行为约束时，它们也可以法人和组织的身份向作出行政行为的 行政机关提起行政诉讼，如果形象一点比喻的话，也可以称为“官 告官”。
  但无论是“民告官”还是“官告官”，行政诉讼只能是以行 政机关为被告,而不能以行政机关工作人员个人为被告。