从国家政策上看，加速城市化进程，加速中小城市发展，加速农村土地流转。 说明一个问题，农村发展趋势，集约化经营。
1。县乡政府职能与农村经济发展关系的考察与分析 1。1 县乡政府目标定位对农村经济发展的影响 县乡政府的目标定位建立在两个必要条件之上:国家的政治制度安排;地方政府实现既定目标的社会经济资源动员能力。县乡政府的目标定位天然承继了中央政府的目标追求,还承担着主流意识形态的教育和推动经济建设的任务,并以经济建设为中心确保主流意识形态的长期稳定。
具体表现在实行经济发展的目标管理、开展横向竞争与多种形式的对上竞争等。政府主导模式确实推动了经济增长。但是,随着市场经济的不断发展,政府的行政推动力量也日益显露其不足之处。(1)县乡政府拥有的行政权力和手段有限,尤其是乡镇作为政府的最低层次没有管辖权,难以统筹安排力量而有效管理本乡镇经济事务,也不具备对各项工作进行全面、综合安排与调控的能力;(2)县乡政府由于人员素质和信息化程度方面的限制,难以比较准确地预测把握社会经济发展趋势和制定实施正确的本地社会经济发展规划和政策措施;(3)县乡财政普遍困难加之政府工作作风等方面的问题,要政府继续为经济增长负责就往往显得捉襟见肘,力不从心;(4)农业结构调整缓慢,农民增产不增收,但是乡镇领导又必须承担经济增长之责,加之考核制度不完善,受目标考核等因素影响,容易诱发干部行为短期化。
1。2 县乡机构扩张对农村经济发展的影响 在1998年国务院曾提出用3年时间完成乡以上四级政府机构改革。但是县乡机构设置多头重复的扩张趋势没有得到根本性的遏制。以四川为例,乡镇财政供养人数由1994年的65。94万人增加到2000年的76。
64万人,每年增加财政开支8亿多元。县、乡财政供养人口,很大部分由行政编制转为了地方负担的事业编制。(1)机构设置多头重复的一个直接后果就是乡镇政府财政紧张,压力表现为首先要保证完成上级规定的税收上缴任务,其次要保证乡镇本身的工资发放。生存困扰的直接后果是基层组织将工作目标转向自身,组织行为严重扭曲,农村政府的服务农村社会职能已经日益扭曲为谋求自身利益职能,由此构成了对政府职能转变的最直接的障碍;(2)过高的人员成本加重了乡镇财政与农民负担,也造成乡镇干部队伍结构中普遍存在的亲姻血缘联系,成为疏离干群关系、排斥农民利益的特殊群体;(3)相对于管理范围狭小、管理事务有限的县乡经济社会事业,日益庞大的政府机构和日益扩张的政府职降低了行政效率,增大了政府管理运行成本;(4)在全能政府格局尚未改变的情况下,政府发展经济的行政推动、直接干预,排斥了社会经济组织的自主发展和市场经营,扩大了资源浪费和投资失误,进一步阻碍了农村经济的发展。
1。3 县乡政府职能越位对农村经济发展的影响 由于地缘政治因素和农村经济的分散特点,县级行政区划相对稳定、变动较少,政权建设随着经济社会的发展而不断加强。县级政府虽然拥有强大的行政功能,却缺乏经济调控的有效手段,在竞争环境的逼迫下,加之各类市场组织发育的普遍落后,政府在管理经济中只能依靠行政手段来弥补自身的劣势。
这是从政府与市场关系而言的。从政府组织内部而言,主要体现在政府部门相对于人大的越位、相对于所属、所辖事业部门的越位、相对于村民委员会等的越位。县乡政府职能越位,对农村经济发展造成了不可忽视的消极影响,例如:部分乡镇超越经济能力搞基础设施和小城镇建设,由于未能进行科学规划与很好的利用市场力量,结果不仅导致许多小城镇成为一无产业基础、二无市场依托、三无居民社区的“空城”,更导致政府负债居高不下。
以四川为例,2003年债务余额居全省乡镇前10名的均为小城镇建设试点镇、重点镇。全省建制镇债务用于企业投入占16。9%、交通建设占15。5%、学校建设占10。7%、政府修建占5。2%。再如,由于经济行为错位,责权利关系不对等,政企不分、主体不明、关系不清,基层政府组织常常向企业直接投资、间接借贷、提供担保,一旦市场竞争影响和自身条件限制以及政策环境变化,担保风险显现,就形成大量债务转化、沉积。
1。4 县乡政府职能缺位对农村经济发展的影响 职能缺位与县级财政能力的薄弱有一定关系。家庭联产承包责任制实行后,政府财政汲取机制从政府—农民的分配型汲取,向农民—政府的收入型汲取转变,汲取能力相对下降。但由于农民与干部的素质以及政治、经济机制的不成熟性,导致政府在市场化进程中汲取社会资源能力弱化和基层财政相对贫困;县级政府在职能结构上是完整的,但许多机构主要是为了保证中央和省级政权的宏观经济调控及财政收益,并不赋予县级机构独立决策权和管理权限,部门或地方间的利益纠纷一旦得到上级主管部门的保护和默许,就增加了县级调控的难度,由此出现“缺位”。
乡镇一级情况有所不同。造成乡镇政府职能缺位的原因大致由于:在职能机构设置方面,相对于党委的“抢位”,政府职能缺位在所难免;乡镇政府作为政府的最低层次本身拥有的行政权力和手段有限,又必须承担很多超越其能力范围的责任;财政普遍困难的客观因素以及乡镇政府角色错位和工作作风不深入等主观因素,也导致农村政府引导和调节乡镇社会经济发展的能力低下。
县乡政府职能缺位所导致的最直接后果之一就是农村社会、公共事业长期受到冷落,发展缓慢滞后。县乡政府自身的财力不足以支撑这些公共产品,冀望动员农民出工、出钱兴修和维护公共工程,更是困难重重。同时,县乡政府职能缺位在基层政府维护农村社会稳定方面表现地尤其突出。
农村村落家族文化回复,各种带有浓厚家族色彩的非正式力量在乡村社会兴起,乡村社会秩序出现一定程度的紊乱。2。县乡政府职能与农村经济发展关系失调的原因分析 2。1 政治体制方面的原因 我国所经历的社会转型是一场复杂的整体性的社会嬗变,社会转型期道路具有四个特点:渐进性、整体性、非同步性、计划性与自发性并存。
由此也导致制度供给不足和制度的“路径依赖”问题。(1)制度供给不足的直接表现形式是传统政府行为模式的失效。反映到现实中,表现为经济体制改革的快速推进和政治体制改革迟缓的强烈反差。(2)“路径依赖”的直接表现形式是政府行为的历史惯性,即政府的行政模式带有浓厚的计划经济条件下的指令性色彩,政府并没有真正作为一种规范性和服务性的力量而存在。
在现行政治体制框架下,基层政府作为基础性的国家政权力量,必须承接来自国家的行政强制和命令;同时农民民主意识和法治意识日益强烈,他们强烈要求重新界定国家利益与私人利益的合理边界。这使得农村基层政府陷入了一个两难境地。在这一过程中,由于政治体制改革的迟滞,使得农村基层政府陷入困境之中。
2。2 经济体制方面的原因 县乡财政是基层财政,也是地方财政的基础,直接为县乡居民提供公共产品和服务,直接影响到农村经济社会的协调发展,直接关系到基层政权的建设。(1)1994年的分税制财政体制改革较少顾及地方税的有效性,经济不发达的县、乡两级财政收入明显下降,公共开支缺少相应的税收来源,迫使地方政府不断寻求预算外收入。
(2)不仅中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多,地方得到两税增量的比重下降幅度大;同时省级和市级政府在中央集中基础上又对共享收入和地方固定收入进行了分成;虽然各县都与乡镇划分了税种,但县乡政府争饭吃的矛盾相当突出,形成了乡财政无税可分的局面。
(3)分税制以后地方政府事实上承担着许多本该由中央政府承担的职能,例如提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展,而且县、乡两级政府所要履行的事权,大都刚性强、欠账多,所需支出基数大,无法压缩。
在此有必要重点探讨农业税取消之后对县乡财政以及政府运转的影响。目前全国已经有27个省、自治区、直辖市宣布取消农业税。农业税占财政收入的比重由1950的41%下降到2004年的不足1%。取消农业税对农民增收的作用是积极的,但同时也对基层政府运作产生一定的影响:首先,基层政府长期形成的沉重债务更加难以得到消化;其次,农村公共物品长期以来的供给缺位现象有可能因此持续紧张恶化;再次,农村税费制度欠缺相关配套制度的保障与支撑,改革进程缺乏牢固的制度基础,有可能出现反复。
因此,在取消农业税的背景下,在推行基层政权机构改革的同时,如何建立并完善省级以下的转移支付制度、保证县乡两级政府的稳定收入来源,依然是一个需要长期探索、规范的过程。推进基层机构改革是从源头上与制度上巩固农村税费改革、解决农民收入问题的必然举措,绝对不能将取消农业税与基层政府改革对立来。
2。3 双轨制度方面的原因 中国政治建设的特殊性决定了政治运行总是处在一种国家制度性规范和各种传统因素造成的非正式制度因素共同起作用的双行轨道中,并且二者经常处于一种“胶着”状态。制度性规范与非正式制度因素的某些因子具有一种天然的契合性,在农村基层行为中,政府职能的权威性和合理性往往需要借助非正式制度的重新诠释和解读来获得和产生持久的影响力。
在目前的条件下,完全依靠制度性规范的作用来维护社会秩序和调整社会关系并不现实。一方面,当前农村的制度性规范尚没有完备到能够完全消除非正式制度发挥作用的程度;另一方面,制度性规范本身也不可能完全覆盖社会生活的每一个角落。然而,在现实中,农村社会的制度因素与非正式制度因素往往表现出相对立的形态特征。
一个典型的表现是:家族主义与村民自治法律精神的对立。这使得农村基层政府在职能调整过程中,必须谨慎地在制度与非正式制度的双重轨道中寻找出恰当的治理路径。 2。4 文化观念方面的原因 从公民的认同角度可以把政治文化分为三种类型:蒙昧型政治文化、服从型政治文化、参与型政治文化。
我国传统社会的政治文化大体上是一种蒙昧型政治文化与依附型政治文化的混合体,它有其特殊的宗法社会背景。新中国成立以后,特别是党的十一届三中全会以来,中国的政治文化正从蒙昧型政治文化、依附型政治文化向参与型政治文化转型。新的情境下,有效的基层政府治理的实现,有赖于其自身的行政理念、行政思维的转变,这是治理方式转换的根本因素。
而行政思维和行政观念的转变却是一个相当长的艰难过程。改革进程中,新的政治文化的强烈呼唤和旧有政治文化的固守其位,展示出强烈的对立特征。这种对立在现实中的表现就是新的治理模式与传统治理模式的冲突和对抗,以及在治理模式的冲突和对抗中所形成的农村基层政府职能转化困境。
3。农村经济发展中的政府职能定位创新所谓政府职能创新,就是政府要摈弃计划经济时期固有的农村经济与社会管理模式,分清政府与市场作用的界限,将政府职能转移到市场失效领域与公众服务领域,通过创新举措,全面调整现有关系,优化农村地区的政府职能,推进农村经济持续发展,促进城乡社会和谐共存。
3。1 新形势下的县乡两级政府职能定位 从一般意义讲,实现政府合理定位的基本原则可以概括为:有限政府;法治政府;透明政府;高效政府;服务政府。具体到县乡政府各自的定位又有所差异。就县级政府而言,其行为范围应该确定在如下几个方面:完善市场秩序,规范市场行为;解决与生活相关的社会服务与设施;促进地方经济的可持续发展。
而从历史和现实的角度分析,乡镇政府更应该成为一个社区自我管理、自我运作、自我服务的地方区域自治组织,职能定位应局限于弥补“乡村社会不能”上,其行为范围必须取决于农村社会自治的范围起作用的程度,应始终坚持社会自治范围最大化。 3。
2 县乡两级政府体制改革的基本思路 县级政府改革有两条思路可以参考:(1)取消市管县的领导体制,实行省管县的行政体制,调整省行政区划,相应增加省的设置,恢复地方政府省、县、乡三级政府体制。但本质上它没有涉及县乡政府本身职能转变和治理结构完善,县乡政府及其运行机制中积重难返的矛盾没有解决。
(2)加大县级政府管理体制改革力度,加快机构改革和精简人员的步伐,明确县级政府在地方经济社会发展中的功能定位,建立地方公共财政制度,以县民主自治带动区域民主自治。该思路具有历史基础和思想基础,有相对的前瞻性。但是实行以县为重点的体制改革是一项系统工程,改革目标与政府体制、社会环境、公民认知都还有差距,可控程度较低,风险系数较高。
推进乡镇改革有如下三种基本形式。(1)撤销乡镇政府体制,将县一级定位国家最基层的政府组织。(2)建立体现乡镇自治的社会管理委员会,形成具有民主管理、民主决策、民主选举、民主监督的乡政自治。(3)在城市辐射密集(如成都市周边)或农村工业化程度较高的地区,通过乡改居(街道)的办法,实现社区自治。
3。3 县乡政府改革的主要对策 (1)县级政府改革的主要对象可以简单的概括为两点:一是机构改革,涉及对象主要是“人”;二是体制改革,涉及对象主要是“物”。在此基础上,进一步强化县级政府提供公共产品与服务职能,同时优化县级政府经济引导与调控职能。
切实推进县级政府机构改革与人员分流;进行干部选拔任用机制的改革试点,在候选人的确定问题上试行“公推公选”,确定、任命则由以往党委常委会票决方式改为全委会票决方式;县级财政体制改革涉及到中央、省、市、县财权、事权划分,其中关系较为复杂,大致而言:县级财政体制进行改革必须与政府职能转型相互配合,以建设公共财政促进县级政府职能转变。
在上述改革基础上,对县级政府的职能行为进行调整。强化县级政府的治安、民政、文教、卫生等公共职能、优化政府的经济引导与调控能力等。
(2)乡镇政府改革的总体思路是实现乡镇自治,核心的是建立实现经济发展的体制和制度框架,以体制创新和制度创新形成激发经济发展的内在活力:逐步推进基层民主,变乡镇政府为自治组织;推进乡镇产权改革,使集体资产从乡镇政府所有转变为农民人格化的具体所有;重新确立上下关系,国家应当履行其职责为乡村公益事业建设提供资金支持和立法保障以推动乡村公益事业建设;规范县对乡、镇的领导方式和管理行为,变原有的直接行政领导关系为区域管理的指导协调关系;为乡镇组织厘定一整套完整、科学、程序严密的自治法律,把乡村自治与依法治国紧密结合起来;加快乡镇合并的步子,扩大乡镇行政管辖范围,同时推进行政村的合并与调整;改革财政分配体制,更加严格科学的划分政府财税收入和社区财税收入的税收范围和征收标准,建立以自治财政为目标的社区公共财政体制;把社会自治组织的机制创新作为构建农村社会管理微观制度的重要形式,发展各类经济自治组织、中介服务组织与社会自愿组织等。
答：(1)土地循环利用：农村里的土地循环利用余地大，可以建蔬菜 大棚，一年四季都可以种出上市的蔬菜去卖钱；(2)动物、家禽养殖：想致富的人办养鸡场或搞养鸭场、养鹅场...详情>>
答：详情>>
