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2018-01-08 06:16:59

•   参考例文：
  
  《“乡财县管”：制度设计与体制悖论——一个财政社会学的分析视角》
  
  来源：《学习与实践》2012年第8期
  
  　　摘要：作为我国基层财政体制的一项重大变革，“乡财县管”基本兑现了制度设计的初衷，为回应乡镇政权运行风险，促进事权与财权的统一，遏制乡镇债务蔓延，破解债务治理难题，规范县乡财政关系，健全公共财政体制，创新基层社会管理，实现乡村社会稳定，起到了积极的作用。
    然而，作为农村税费改革之后的一项财政制度创新，“乡财县管”制度实践的意外后果，使其深陷体制悖论的困境，政策调适的溢出效应有限。超越体制悖论的正道，是突破集权与分权的吊诡，发挥基层财政体制改革的协同效应，使民主财政成为一种可能。
  　　关键词：“乡财县管”；制度设计；社会效应；体制悖论；县乡财政关系
  　　作者简介：杨发祥（1972—），华东理工大学社会学系教授，博士，博士生导师，上海，200237；马流辉（1985—），华东理工大学社会学系博士研究生，上海，200237。
    　　作为我国基层财政体制的一项重大变革，“乡财县管”通过规范县乡财政关系，健全乡村治理机制，为新农村建设提供了有力的财政支撑和制度保障，使新农村建设成为可能。然而，受结构惯习与非正式制度安排的影响，嵌入到既定行政架构中的制度设计和新型委托——代理模式，难以绕过县乡场域中固有的庇护关系，“乡财县管”的溢出效应必然有限，这种体制悖论使基层财政体制又面临新的重构。
    本文基于财政社会学的分析视角，突破“乡财县管”的经济学意义，着重考察其社会效应与社会意义，这对于总结“乡财县管”试点地区的经验教训，科学预测其未来走向，反思其制度效应与体制悖论，更好地为该项政策向全国推广提供理论准备与参照样本，并为在理论和实践上回应当前的新农村建设和乡村治理机制以及乡村社会转型，寻找新的契合点，具有重大的理论与实践意义。
    
  　　一、“乡财县管”制度设计：从理念到实践
  　　“乡财县管”是基层财政体制的一项重要改革举措，旨在通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而维护农村基层政权的稳定。
    [1]探索财权与事权的统一、集权与分权的结合，有效回应乡镇政权的运行风险，是“乡财县管”制度设计的初衷。加强县乡之间的财政沟通与协调，实行监管与服务相结合，是“乡财县管”运行机制的核心内容。“乡财县管”改革的实践历程，折射出其源与流的嬗变。
  　　1。
    制度设计的初衷：回应乡镇政权运行风险。
  　　乡镇政府的财政困境与债务危机，是“乡财县管”财政改革的直接动因。1998年以来，中国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增，目前已不低于6000亿元。有学者甚至认为已经超过了1万亿元。
    全国80%以上的乡镇都有负债，中西部的一些农业大省情况更加严峻。乡镇不良债务比例高达50%以上，逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达10多年之久，多数乡镇根本无力偿还。[2] 2005年，四川乡镇债务251。9亿元，相当于当年乡镇财政收入48。
    6亿元的5。2倍，平均每个乡镇 535。4万元，其中债务超过亿元的乡镇达7个；河南2100个乡镇90%以上有负债，平均每个乡镇 489万元，负债1000万元以上的有179个；安徽县乡政府负债313亿元，县均负债2。29亿元，乡均753万元。[3]乡镇债务是政府事权和财权不匹配的结果。
    如何化解乡镇债务以及由此引发的财政困境，成为基层财政体制改革的重要课题。 
  　　乡镇政府的职能弱化与治理危机，是“乡财县管”财政改革的政治诱因。在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共产品和公共服务。现阶段，乡镇政府的主要职能应转向反映社情民意、维护公民权益、提供公共服务。
    基本公共服务均等化取决于财政能力的均等化，而财政能力的均等化又取决于政府间财政体制安排。由于新型市场经济体制下由公共财政制度保障的新公共服务供给机制没能及时有效地建立，从而造成了公共服务提供机制的过渡性真空，进而引发众多的公共服务失衡问题。[4]在公共服务的未来改革中，为更好地推进公共服务的市场化和社会化，需要从共赢的理念出发，改变公共服务主体一元化的体制，鼓励政府与非政府组织、社区以及私人部门等多方位的竞争与合作，通过市场运作，运用投竞标、合同外包、委托服务、特许经营等形式，达到互利互惠、共建共享的目的，提高公共服务效率，有效回应公共服务的多元需求。
    [5]在新农村建设的新阶段，如何通过公共财政体制改革，回应乡镇政府的职能弱化与治理危机，以及公共服务的体制性张力及其挑战，也是一项十分紧迫的战略任务。可见，“乡财县管”财政制度的出台，旨在重新调整县乡之间的财政分配关系及其权力结构，回应乡镇政权的运行风险。
    
  　　2。“乡财县管”实践模式：源与流的嬗变。
  　　2002年，国务院批转了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发[2002]26号），明确提出“要进一步加强对乡财政的管理、约束乡政府行为”，“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。
    2003年，安徽省在和县、五河、太和等九县率先实行“乡财县管”改革试点。此后，湖北、河北、河南、黑龙江、吉林、内蒙古等省、自治区也先后展开试点。截至2006年6月，全国28个省区实施了“乡财县管”改革，其中16个省区全面推行，12个省区部分试点。
    同年7月28日，财政部下发《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预[2006]402号），对“乡财县管”工作做出进一步的规范[6]，并要求2008年底全面实行“乡财县管”。2008年底，全国已有29个省份约2。3万个乡镇实行了“乡财县管”改革试点。
    [7]截至2011年底，全国实行“乡财县管”的乡镇有2。93万个，约占全国乡镇总数的86。1%。[8]
  　　从全国范围来看，“乡财县管”的管理模式大体有三种类型：第一种是财政管理型，即乡镇财政预算的编制、执行由县乡共同管理，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，乡镇预算内外收入上划，支出下拨，县财政国库管理机构设乡镇财政总预算会计岗位，代理乡镇财政总预算会计业务。
    同时，乡镇各预算单位的财务管理仍由乡镇会计核算中心进行集中核算。安徽、黑龙江、陕西等省主要以这种模式为主。第二种是统收统支型，即取消乡镇财政、乡镇金库和所有银行账户，取消乡镇所有的会计岗位，乡镇为县财政的一个预算单位，其财政、财务由县财政直接管理和核算，乡镇设一名财会联络员和报账员，实行报账制管理。
    第三种是财务管理型，即乡镇财政仍由乡镇财政所管理和核算，乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账管理制。[9]对于作为整个国家政权末梢的乡镇政府来说，无论“乡财县管”采取何种管理模式，都预示着“一级政府、一级财政”的财政配置原则名存实亡。
    “乡财县管”的实质，就是保留一级政府、一级财权的“外壳”，而乡镇财权基本上上收了。[10]
  　　3。“乡财县管”的核心内容：监管与服务相结合。
  　　“乡财县管”的核心内容，包括“乡财县管”与“乡财乡用”两个部分，这是“乡财县管”财政改革的一体两面，充分体现了监管与服务相结合的制度理念。
    监管得力有效，是“乡财县管”的现实要求。实行“乡财县管”以后，乡镇不再作为一级独立的预算单位，乡镇的预算必须与县级财政部门共同编制；乡镇政府在各银行和相关金融机构开设的账户被全面取消，由县级财政部门统一开设乡镇财政账户，乡镇政府财政收支必须纳入相应的账户核算，实行集中收支；凡纳入政府机构采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县政府采购中心集体统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付给供应商；县级财政部门管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。
    从本质上讲，“乡财县管”并非减少财政层级，或实行越级管理，而是强化了县对乡镇财政的制约。在“乡财县管”的制度规约下，乡镇政府的支出行为要严格接受县级财政部门的监督和管理。尽管乡镇的钱还是乡镇花，但花多少、怎么花，却不再由乡镇领导一人说了算，必须经过县财政这个“管家”，乡镇由独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。
    [11]
  　　服务贴切到位，是“乡财乡用”的根本目标。“乡财县管”的财政管理模式，在某种程度上意味着给不善理财甚至不会理财的乡镇政府请了一个“管家”来管理自己的家底。监管的目的是服务。实行“乡财县管”改革，是在坚持乡镇“三权”不变（即预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变）的前提下，以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式，县乡之间账户统一编制、资金使用协调、国库集中支付。
    乡镇政府在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。[12]作为一种制度供给，“乡财县管”财政改革通过贴切到位的服务，集中和加强乡镇收入管理，控制和约束乡镇支出需求，统一和规范乡镇财务核算，遏制和缩减乡镇债务规模，提高乡镇财政管理水平，充分体现“乡财乡用”的原则。
    
  　　二、财权与事权的统一：“乡财县管”的社会效应
  　　财政层级扁平化，既有利于解决地方政府财权与事权不匹配的问题，也有利于加强对地方政府财政收支的有效监管。“乡财县管”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配。
    通过对乡镇财政收支流程的重构，“乡财县管”改变了乡镇财政原有的运行机制，原有的权力结构和管理体制在改革之后都发生了改变。[13]“乡财县管”的制度设计，彰显了财权与事权的统一，有利于遏制乡镇债务蔓延，破解债务治理难题，规范县乡财政关系，健全公共财政体制，创新基层社会管理，实现乡村社会稳定，产生了良好的经济蜕变效应、财政协同效应和公共治理效应。
    
  　　1。经济蜕变效应：遏制乡镇债务蔓延，破解债务治理难题。
  　　乡镇债务是在社会转型与快速转型的历史条件下形成的特定产物。上世纪90年代以来，整个国家实施“大跨度”、“超常规”的现代化赶超战略。但对基层政府来说，国家并没有配套相应的财政资源，追赶现代化的成本最终落实到基层政府身上，转化为沉重的乡镇债务。
    如果说乡镇债务的“存量”有其深刻的历史背景，那么在制造乡镇债务“增量”的过程中，乡镇政府自身难辞其咎。毋庸置疑，由乡镇政府的各种“政绩工程”和“形象工程”所引发的债务，在乡镇政府新增债务中占据巨大的份额。实行“乡财县管”后，乡镇不能随意举债，及时“刹住”了乡镇政府主要领导的政绩冲动，有效扎住了乡镇“举债”的口子，遏制了乡镇债务“增量”的过快膨胀。
    同时，利用“乡财县管”改革的契机，彻底清查乡镇债务，对乡镇债务“先刹车、后消肿”，通过“发展经济偿一块、清理清收减一块、拍卖资产活一块、债务剥离转一块、压缩支出节一块、转移支付帮一块”等多种途径，逐步消化乡镇历年债务，彻底甩掉乡镇债务包袱[14]，为从根本上解决乡镇财政困难创造了条件。
    
  　　从某种意义上讲，“乡财县管”的财政改革，有力地推动了乡镇层面的资源重组，为破解乡镇债务治理难题，找到了一条可行的现实路径，产生了巨大的经济蜕变效应。面对既有的债务现实，当务之急是借助政府介入，通过发展与改革、增收节支、开源节流等途径，重组农村资源，分类消化现有债务，这是治理乡镇债务的重要方法和中心环节。
    首先，在治理乡镇债务过程中，国家应付出相应的改革成本，分担乡镇负债的部分责任。其次，整合、重组农村稀缺资源，盘活农村闲置资源，实现农村资源、资产、产权和人力资本化，壮大乡镇集体经济，增强乡镇偿债能力。最后，根据“谁受益、谁负担”的原则，针对不同的债务成因，采取不同的消化措施，多管齐下，对症下药。
    在治理乡镇债务的过程中，必须加强制度资源的供给，转变政府职能，加强宏观调控，在着力化解原债权、债务的同时，严格控制新的不良债务发生，全程监控乡镇债权债务的变化，控制债务规模，规范举债行为，加快农村财税、金融、干部管理等方面的制度创新及土地、户籍、分配等配套体制改革，从源头和机制上遏制乡镇债务的新生，这是治理乡镇债务的根本出路。
    [15] 
  　　2。财政协同效应：规范县乡财政关系，健全公共财政体制。
  　　“乡财县管”通过弱化乡镇一级的财政独立性，以县级财政管理为主，在财政上强化了乡镇一级成为县级政府的派出机构。它主要是考虑在农业税取消后，乡镇职能削减很多的现实而进行的财务上的简化措施。
    [16]“乡财县管”改革实现了“四个管住”，即管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱进人、管住了乡镇乱举债，从根本上堵塞了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，极大地提高了县乡财政管理水平。改革前的乡镇预算具有很大的随意性，预算过程容易受乡镇主要领导意志的影响。
    试点县普遍反映，改革前，乡镇财政管理水平比较低，收入无预算，支出无标准，票据不合规，账户不规范，财务不透明，特别是乡村财务管理尤为混乱。[14]“乡财县管”财政改革，从理顺县乡财政关系入手，大力推进乡镇财政管理的规范化与制度化，并实施常态化的监测和动态的全程跟踪，初步构建了符合公共财政理念的基层财政体制。
    
  　　当然，现代公共财政制度的建立，一是调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域；二是进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制；三是加大转移支付力度，促进地区间基本公共服务均等化；四是完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，增强基层政府提供公共服务的能力；五是逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品供给能力。
    [17]作为基层财政管理方式的变革，“乡财县管”将县级财政部门对乡镇财政的事后监督前置，在年初预算编制时就开始实施监督，强化了对乡镇预算的约束力。通过实行“乡财县管”，使公共财政体制改革进一步延伸到乡镇，在乡镇初步建立符合公共财政体制要求的财政管理框架。
    [10]在“乡财县管”的条件下，财政预算编制权、财政预算决策权和财政预决算执行权收归县财政，确保县财政预算编制、决策、执行中的效率与公平[18]，这对于县级财政的审慎决策与自身监督，健全公共财政体制，具有重要的社会意义。与“省直管县”改革相仿，“乡财县管”改革符合财政层级“扁平化”的改革逻辑。
    从中长期看，将对于贯彻落实省以下的分税制和实现县乡基层的综合配套改革，提供十分重要的制度创新贡献和配套条件。[19]
  　　
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  《“乡财县管”：制度设计与体制悖论——一个财政社会学的分析视角》
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  傻***

  2018-01-08 06:16:59

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