分布于西辽河流域的契丹族于公元916年建立辽朝，其国土疆域西至阿尔泰山、 北达克鲁伦河、东至海、西抵白沟。当时契丹的版图上生活着为数不少的汉人和其 他少数民族，各民族的社会经济发展不尽相同。随着辽朝统治区域的不断扩大，为 适应不同的生产和生活方式，辽朝统治者总结历代统治不同民族的政治经验后，提 出了“以国制治契丹，以汉制待汉人”的治国原则，并设计了南、北面两套完整的 官制系统。
换言之，官分南、北两套，实行“因俗而治”、“蕃汉分治”的原则。北 面官是采用传统的契丹部族官制，官吏一律用契丹族人，为辽朝的最高权力机关。 其主要职责是处理宫帐、部族、属国等北方游牧狩猎民族的事务，北枢密院是北面 官中的最高机构，几乎无事不统；南面官采用唐代中央官制，沿袭三省、六部、九 寺、五监的官制系统，主要由汉人充任，职责为处理汉人州县租赋、军马等事务， 南枢密院是南面官的最高机构。
滥觞于辽太祖时期的南、北面官，不是二元政治， 而是在专制主义中央集权下实行的胡汉分治，辽国皇帝通过南、北面各级官僚机构 把政令贯彻到各部族和各州县。
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