上世纪90年代以来，朝鲜长期面临宏观经济困难和美国的经济制裁，政府也因缺乏财政收入和新的税源而无力扩大国内生产。因此，对外合作成为朝鲜未来发展的必经之路。朝鲜获取外部资源的传统渠道有国际援助、外国投资、外国贷款、国际贸易盈余等。然而对于现在的朝鲜来说，建设经济特区已经成为自身经济发展的必然要求和最新产物。
罗先特区艰难起步上世纪90年代起，联合国开发计划署提出“图们江开发计划”，计划的第一步是将中国吉林省的珲春、朝鲜的罗津、俄罗斯的波谢特三个地方约1000多平方公里的小三角地带建设成国际自由贸易城市；第二步则是扩大连接中国延吉、朝鲜清津和俄罗斯海参崴三地，将这一总面积达一万平方公里的大三角地带建设为“东方的鹿特丹”。
朝鲜积极响应这一计划，走出了开创特区模式的第一步。1991年12月28日，朝鲜宣布将罗津市和先锋郡总面积为621平方公里的地区指定为“自由贸易地带”，其实就是“特区”。特区内允许成立外国独资、合资企业，不限制投资国别；法律保护外国人投资的资本、财产、企业获得的利润及其他所得；宣布罗津港和附近的清津港为自由贸易港，在自由地带内投资者可享受各种优惠政策。
朝鲜计划分三步走，把罗先特区建设成为国际货物中转港、出口加工制造业基地、国际旅游中心城市。开放罗先特区可以说是朝鲜政府的重大决断，也被寄予厚望。1994年，金日成曾经指出：“罗津地区在中转贸易、旅游方面比新加坡有更多的发展可能性，开发好了，仅从这里赚的钱就可以给全国人民提供富余的生活。
”1996年2月，罗先特区被升格为市，后又于2010年底被升格为特别市，与平壤市和开城市并列为朝鲜的3个特别市。在这之后，朝鲜修改了《罗先经济特区法》，放宽了外国企业进入该市的审批手续。紧接着，朝鲜成立了朝鲜国家开发银行和大丰国际投资集团，拟在罗先开展大规模招商引资，同时指定鸭绿江与中国丹东市相邻的威化岛和黄金坪为自由贸易区。
然而，罗先特区并没有达到朝鲜方面的预期。截至1997年底，特区引进外资仅6242万美元，与第一阶段引进外资69亿美元的目标相去甚远。政治语境下的开城上世纪90年代中期开始，由于面临经济困难和粮荒困境，朝鲜开始逐步推行改革措施。值得一提的是2002年7月颁布的“7·1经济管理改善措施”。
其主要内容包括：计划制定权的下放、汇率改革和价格改革。措施颁布后，设立经济自由贸易区和旅游观光区，成为朝鲜创汇的主要手段。朝鲜于2002年10月接连宣布将新义州、金刚山、开城列为经济特区。此后近10年间，经营金刚山、开城旅游合作项目和开城工业园区经济合作项目，成为朝韩经济交往的主要方式。
“天安号”事件发生后，韩国总统李明博宣布终止对朝贸易、合作与交流，但对于开城工业园区却网开一面，给予保留。相应的是，朝鲜军方虽然宣布了7条反制措施，但对于开城工业园区则称将“着手研究有关陆路通行问题”，同时在金刚山旅游项目上也未采取驱逐、没收等强制手段。
看得出，双方都在尽力维系来之不易的经济合作纽带。2009年，朝鲜采取的一连串强硬动作使其招致进一步的国际制裁。也正是在这个时候，朝鲜充分认识到经济发展与外交政策之间的密切关系，急于突破外交和经济的双重困境。2009年下半年起，朝鲜重拾南北关系这张牌，希望重现10年以来以“南北关系”盘活外交棋局的奇迹。
无奈，李明博政府根植保守，南北关系始终回暖无望，最终影响到开城工业园区的“扩大再生产”。朝鲜修补特区战略目前，朝鲜的特区开发正按照“四角两线”的格局加以推进，具体是指全方位打造功能、性质和内容互补的4大特区。东北部是罗先特区，特色是港口海运；西北部是威化岛和黄金坪，作为自由贸易区；西南部是开城特区，以旅游和加工业为主；东南部是金刚山旅游特区。
与此同时，“两条主线”正在推进。一条线是针对中、俄等国的罗先特区和两岛开发；另一条线是主要面向韩国的开城工业园和金刚山旅游。朝鲜的革新开放之路已经走了40年，其间有过收获，也有过教训。总体上看，朝鲜的经济改革仍在小步向前推进。尽管如此，朝鲜将经济作为国家建设重中之重的大方向没有变。
上世纪90年代朝鲜特区经营效果不佳的原因，除了国际环境和基础设施恶劣，主要和当时朝鲜的对外合营合资政策不完全符合市场运作规律、不符合国际合作基本规范有关。朝鲜方面也注意到了这些问题，目前正在体制机制上加紧修改特区政策、法律和法规，并在人才培养下加大投入，譬如把大批党政一线干部送到中国等地进行培训。
朝鲜的特区是一个好的起点，有助于朝鲜积累一些经济合作经验，为进一步参与地区和全球层面的经济活动打下基础。朝鲜的特区也是一块“试验田”，成败与否事关朝鲜经济复苏，也事关朝鲜拥抱世界的决心。朝鲜对外开放四十年缓行朝鲜并不是外界所认为的一个“孤立于世界”的国家。
早在上世纪70年代，朝鲜就已经开始同西方国家开展贸易。进入80年代，朝鲜开始引进外资，于1984年9月首次公布了《合资企业法》，并改变以往与社会主义国家的补偿贸易，采用国际市场上普遍采用的贸易形式，如加工贸易、转口贸易、易货贸易、边境贸易、无关税和保税加工贸易、利用自由贸易港进行中介贸易等。
由于投资政策的放宽和投资环境的改善，外商陆续涉足朝鲜的投资领域，与朝鲜开展来料加工合作，一些对外合营、合作企业相继在朝鲜落户。近几年，朝鲜进一步加大招商引资的力度，不仅派出代表团赴国外举行投资说明会，还组建了一批适应海外市场的企业，采取“走出去”的办法开展对外经贸合作。
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