隋代(589-618年)结束了中国的分裂局面，重新实现了统一，在政治制度上承继北朝，有一番比较大的建设举措。继隋而起的唐代(618-907年)，进一步强化皇权，在宰相制度、机构设置、官吏选拔、法制建设诸方面更为完备。

秦汉时期，以丞相作为皇帝的辅佐。后来，尚书令取代了丞相的权力。南北朝时期，中书令和侍中逐渐有了宰相之称。到了隋唐，对宰相制度做了比较重大的改革，实行集体宰相制，分割相权，以消除皇权与相权的矛盾，使相权完全服从于皇权。

所谓宰相，是指辅佐皇帝、统辖百官的政务长官。各朝各代的宰相名称不同，如秦汉为丞相和三公，隋和唐初为三省长官六人，即尚书仆射、中书令和侍中各二人。同时，又以各种加衔，如参掌朝政、平章国计、同知政事等名目参与宰相事务。后来，逐渐过渡为以加衔“同中书门下平章事”和“同中书门下三品”为宰相，三省长官反而被排除在宰相班子之外。宰相的办公地点为政事堂，采取集体议事制。这种集体宰相制，有效地保证了皇权专制，除了玄宗时期出现过宰相专权外，基本上没有出现过汉魏以来的那种“强权宰相”。

唐太宗起，任用了一批学士作为自己的政务顾问。高宗时正式设立北门学士以分宰相之权。玄宗在皇宫内设立翰林院，作为皇帝身边的近侍顾问机构。起初，翰林学士逐渐取代了中书省的职权，为皇帝起草诏旨文书，后来，逐渐又取代了宰相权力，成为皇帝身边的决策中枢。所以，贞元以后，人们称翰林学士为“内相”。

隋唐的中央机构实行三省六部制。三省为尚书省、中书省和门下省。

尚书省是最高行政机构，由东汉以来的尚书台演变而来。尽管它已经离开了宫禁，但却沿用了“省”的名号。尚书省的长官为尚书令，但一般不设，而由左右尚书仆射总揽其事。仆射之下，有左右丞协助仆射分管六部，左右司郎中则协助左右丞处理事务。尚书省的总机关，称为都省。

尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，六部长官为尚书，副手为侍郎。唐代六部尚书常常作为重臣的兼职，其中吏部尚书和兵部尚书权力尤重，往往为宰相兼任。安史之乱后，六部尚书逐渐成为藩镇大员的加衔，而侍郎成为六部的实际长官。六部各有四司，共二十四司，司的长官为郎中，副手为员外郎。

中书省是最高决策机构，掌“军国政令，草拟制诏”。长官隋代称内史，唐代改为中书令。副手为中书侍郎。凡是正式的制诏诰敕，一律由中书省起草。具体负责起草诏令的官员为六名中书舍人，同时负责对尚书省六部的上奏文书提出处理意见。中书舍人还负责监督官吏考核和法司审判。

门下省是最高审议机构，掌“出纳帝命，封驳诏奏”。长官隋代称纳言，唐代改为侍中。副手为门下侍郎。凡是上下文书，一律由门下省审议。具体负责审查诏奏的官员为四名给事中，具有封驳权。封旨封还，驳旨驳正。皇帝下发的制敕，六部上报的奏章，门下省认为不当者可封还重拟，或者直接改正。同中书舍人类似，给事中也负责监督官吏考核和司法审判。

中书省和门下省附设有一批言谏官员，具体为散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗，分左右而设，右归中书，左归门下。言谏官员可以对政务廷诤面议，也可上封言事。“凡发令举事，有不便于时，不合于道，大则廷议，小则上封。”(《旧唐书·职官二》)从而使进谏有了制度上的保证。另外，中书省和门下省还设有一批记注官员，分别为起居舍人和起居郎，负责记录皇帝言行，称为《起居注》，用作修史的原始资料。

三省之外，隋唐还设有秘书省、殿中省和内侍省。秘书省下设著作局和太史局，分管四部图书和天文历法。殿中省下设尚食、尚药、尚衣、尚舍、尚乘、尚辇六局，分管皇帝的生活事务。内侍省为专职宦官机构，下设掖庭、宫闱、奚官、内仆、内府五局，统管宫内服务和宦官宫女。

在国家管理中，往往新的制度建立起来了，而旧制度的遗存依然保留了下来。秦汉的九卿，到了隋唐时期演变成九寺五监。在职能上，它们大都与六部重叠，成为在六部管辖下的具体办事机构。例如，文化教育由礼部统管，九寺中的太常寺、光禄寺、鸿胪寺，五监中的国子监也都属于文化教育机构，其分工是：礼部主管文化教育的政令和制度，太常寺则负责具体的祭祀和乐舞，光禄寺专管饮食供应，鸿胪寺专管接待宾客和丧葬仪制，国子监具体负责学校管理。

在唐代政治制度中，宦官专政是一个突出的问题。随着皇权的加强，皇帝身边的宦官成为控制朝政的有力工具。玄宗开始，内用宦官供奉，外用宦官监军，宦官的地位开始上升。安史之乱期间，宦官开始介入政务。到代宗时，任用宦官掌握枢密，主管文书出纳和宣布诏令。后来，鉴于藩镇割据，德宗为了建立一支真正听命于自己的军队，派宦官统领中央禁军中的神策军，宦官的势力大到了可以左右皇帝废立的程度。唐代的宦官专政，与正规宦官机构内侍省没有多大关系，而是由皇帝派遣宦官担任使职形成的。其中最重要的，是负责皇帝与宰相之间传递信息的两名枢密使，以及统管神策军的两名神策中尉。左右枢密使和左右神策中尉在晚唐号称“四贵”，成为真正的政治中心。

隋唐在地方体制上实行州郡合并，中央直接管州郡，减省了地方中间机构。唐代又分全国为十道(开元后为十五道)，作为对地方州郡的监督区域。但唐代的节度使制度，对政治产生了极大的影响。盛唐时期，为了更好地防范边疆游牧民族的人侵，由辽东到剑南沿边设置了平卢、范阳、河东、朔方、北庭、安西、河西、陇右、剑南九大节度使，统辖边防军队。由于军事行动的需要，节度使又逐渐兼任辖区的支度使和营田使，并插手地方官员的任免和民政事务的处理。这样，节度使集军、政、民、财于一身，手下又有一支实力强大、善于作战的军队，而朝廷并未形成有效控制节度使的方法。尤其是安禄山，身兼范阳、平卢、河东三镇节度使，最终酿成了安史之乱。在平定安史之乱的过程中，由于军事需要，唐王朝不得不在内地广泛设置节度使，习称方镇或藩镇。到宪宗元和年间，全国有方镇四十八处，形成了割据势态。

隋唐在官吏选拔上最大的贡献是创建了科举制。从隋文帝起，废除了汉代以来地方长官自行辟除掾屑的权力，所有品官一级官员一律由中央任免，同时又停止魏晋以来的九品中正制。此后，逐渐形成了秀才、明经、进士三大科目，作为选拔官吏的重要途径。唐代沿用并发展了隋代的科举之法。唐代的科举科目较多，有秀才、明经、进士、明法、明字、明算、一史、三史、史科、开元礼、道举等等。仅仅明经一项，又有五经、学究一经、三礼、三传等区分。秀才科本来最为严格，但取人过少，高宗以后停用。真正起重要作用的是进士和明经两科。明法、明字、明算诸科，屑于专科性质。

科举制同察举制最大的区别，在于察举制是由他人推荐，考试为辅;而科举制为自我推荐，即史书所谓的“怀牒自举”，以考试定取舍。唐代能够参加科举考试的有两种人：一是由中央到地方各级学校的在读生员，二是身家清白符合报名条件经州县审查合格的普通百姓。倡优隶皂刑徒僧尼不得应试，现任官员可以参加制科考试但不得参加常科考试。考试起初由吏部的考功员外郎主持，开元以后，改为由礼部侍郎主持。参加考试者要“结款通保”，即互相担保，进入考场时要核对正身并搜检衣服以防作弊。

唐代的科举考试内容前后有所变化，大体上，进士科为帖经、诗赋和时务策;明经科为帖经、经义和时务策。帖经是经学基础知识测验，诗赋是考察文采辞章，经义是经学理论，时务策是以经学为基础的政论见解。专科性质的科举，则考专门知识。如明法考律令，明字考《说文》和《字林》，明算考十部算经等等。相比而言，诗赋最难，经义较易。

唐代科举能否考中，不仅在于考场发挥如何，更要看平时文章如何。当时有纳卷和行卷之制。参加考试的学子，要把自己的优秀旧作汇集成卷，在考试前送给文坛名士或政坛要人以求推荐，称行卷;或者直接送到礼部供主考录取时参考，称纳卷。例如，白居易向诗人顾况行卷，顾况在读卷前，以其姓名打趣，说：“米价方贵，居亦弗易。”但看到“野火烧不尽，春风吹又生”一句，大惊道：“有句如此，居天下有甚难!”(《唐诗纪事》卷六五)另外还有通榜公荐，主考的友人帮主考定取舍为通榜，高官名人直接向主考举荐为公荐。太学博士吴武陵，十分赞赏杜牧的《阿房宫赋》，径直向主考崔郾推荐为“状头”(即第一名)，崔郾答应取为第五名，即是公荐中的趣事一例。

唐代科举每年一次，进士大致录取数人至五六十人，中唐以后固定在三十人左右。杜佑在《通典》中称：“其进士，大抵千人得第者百一二，明经倍之，得第者十一二。”所以，唐人有“三十老明经，五十少进土”之谣，意谓三十岁考中明经者已老不堪言，而五十岁考中进士者则正当少壮。一中进士，世人皆以“白衣公卿”看待。因此，进士及第，极为荣耀。“春风得意马蹄疾，一日看遍长安花”，就是及第进土的心情写照。但科举考中后，只是取得了任官资格，即出身，是否能够任职还需要经过吏部铨选。

唐代科举除每年一度的常科外，还有由皇帝临时确定不定期举行的制科，但远没有常科重要。还有武举，主要考查长垛、马射、步射等等，但不是武官的主途。

科举制度在唐代起了重要作用。它改变了前代选官制度中的权力下移之弊，适应了加强中央集权的需要，把官吏的选拔权彻底收归朝廷。正因为如此，唐太宗才说出了那句著名的得意之言：“天下英雄尽人吾彀中矣厂科举制还扩展了统治集团的社会基础，打破了官僚世家倚仗门荫资历对政权的垄断，为中小地主乃至平民开辟了入仕途径，形成了由下层社会到上流社会的政治通道。“朝为田舍郎，暮登天子堂”的希望，吸引了莘莘学子的毕生精力，使他们“老死于文场而无所恨”。特别是科举制将教育制度与选官制度结合为一个整体，在一定程度上保证了官僚队伍的知识化，有利于陶冶官吏的操守品行，在文化层次上，保证了社会思想与统治思想的高度融合，在维持社会稳定方面有明显作用。因此，科举制度不但得到了唐代统治者，而且得到了以后各代王朝的高度重视，成为中国古代最重要的制度建树之一。

除科举之外，唐代选官还有两条途径影响较大。一是门荫，二是流外铨。门荫是对五品以上官吏子弟的照顾措施，令其服役一定时间，然后经过专门考试则可做官。流外铨是针对流外官而设。唐代有大量流外官，充任各衙门的具体办事人员，统称吏员。他们没有品级，按年度对其功过行能进行考课，经三考逐级升转，转迁时均要试判(一种考试方式，见后)。最后可以经考试人流，成为正式品官。这种集考核、选拔、任用为一体的流外官铨选程序，叫做流外铨，也叫杂品人流。唐代由流外铨进入官僚队伍的数量最大，是下级官员的主要来源。

科举、门荫、流外铨通过者，只是取得了任官资格，真正担任实际官职，还需要经过铨选。唐代铨选，按文武两途，分别由吏部和兵部执掌。另外，唐代有任职年限的规定，凡是任职期满解职的官员，也需要经过铨选重新任职。唐代铨选实行“四才三铨”之制。“四才”是铨选的四条标准，即身言书判。身要求“体貌丰伟”，言要求“言辞辩正”，书要求“楷法遒美”，判要求“文理优长”。四才相当则看德行，德行相当则看才干，才干相当则看劳绩。

身言书判四才中，唐人最重视判。判就是判语，近似于今日之案例考试，要求应试者针对某一给定的案件或公事写出判语。马端临称：“吏部所试四者中，则判为尤切。盖临政治民，此为第一义。必通晓事情，谙练法律，明辨是非，发摘隐伏，皆可以此觇之。”(《文献通考·选举十》)判语首先要看情理逻辑，其次要看文辞对仗。比较著名的判语人称“龙筋风髓判”，争相传诵。由于试判重要，所以考场管理比科举更严，实行糊名暗考，而且还要核对笔迹，以防作弊。五品以上官员，铨选时则不再试判。铨选通过者，由吏部根据品级和官缺授予实职。文学家韩愈就是考中进士后，数次铨选未能通过，只好去藩镇当幕僚求职。

伴随着选官制度的改进，唐代在官吏考核制度上也有新的创建。从魏晋以来，许多较有作为的帝王都进行过建立考核制度的探索。如魏明帝令散骑常侍刘劭作都官考课法七十二条，晋武帝令河南尹杜预制定考绩之法，北魏孝文帝制定了三年一考的考格，西魏北周之际的度支尚书苏绰，制定了管理官员的六条诏书。但是，作为系统的官吏考课制度一直未能形成。唐代在前人探索的基础上，建立了比较详细的分类考核标准和比较严密的官吏考课程序。

唐代官吏考核由吏部考功司主持，同时在考核时由中书舍人和给事中各一人监考，每年定期考核一次。考核的标准为“四善二十七最”。“四善”是对官吏的共同要求，分别为德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈;“二十七最”是将所有官吏分为二十七类，每一类都设定一个最好标准。考核时，由长官宣读被考核的官员当年的功过行能记录，公议优劣，根据“善”“最”的有无和政绩的高低确定考第，分为九等，报尚书省按照一定的名额比例核准。考核等次决定当年的俸禄增减，累计四次考核决定官阶的升迁和职务的黜陟。

唐代在官僚体制上的又一个建树，是官吏品秩制度的规范化和细密化。唐代官吏实行九品等级制，每一品级又分正从，从正四品起再分上下，所以，唐代官吏实际品级为九品三十级。最重要的是唐代有了职事官和散官的区分。散官又叫本官、阶官，是官吏的身份标志和等级标志;职事官是官吏的工作岗位，是官吏所负职责的表现。散官因人而设，职事官按事而定。“以职为实，以散为号”。职事官和散官都有对应的品级，同一官员，自身所带的散官与他所担任的职事官不一定是同一品级，职高阶低者称“守”，职卑阶崇者称“行”。这一制度体系，标志着官僚体系已经趋于成熟。另外，在官吏管理中，有了较为严格的清流和浊流之分，在任职资格、升迁途径等方面迥然有别，对保证官吏职能，优化官吏队伍，有着较大作用。

在法律制度上，隋文帝令苏威等制定了具有继往开来性质的《开皇律》十二第五百条。到了唐代，唐高祖令裴寂、萧璃在《开皇律》基础上制定了《武德律》，并编纂了令、格、式与律配套，开创了唐律的四种形式。唐太宗时，房玄龄、长孙无忌主持对《武德律》进行长达十年时间的全面修订，形成《贞观律》。“凡削繁去蠹，变重为轻者，不可胜纪。”(《旧唐书·刑法志》)唐高宗时，又由长孙无忌、李勋、于志宁等编纂《永徽律》，同时还对《永徽律》进行逐条逐句统一注解，附在律文之后颁行天下，具有同等效力。后世将《永徽律》与注疏的合编本称为《唐律疏议》，看做唐律的代表。另外，唐玄宗在开元年间还主持编纂了《唐六典》，被后人誉为中国最早的“行政法典”，开了律典分野的先河。

唐律(图10)继承了汉晋以礼入律的传统，明确规定：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用。”标志着礼治法律化已经达到了很高的程度。唐律的法律形式也已经相当完备，律、令、格、式各有其用。“凡律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违止邪，式以轨物程事。”在刑罚的类别上，经过汉魏的演变，至唐代形成了新的“五刑”制度，即笞、杖、徒、流、死五种刑罚，其中笞分五等(十至五十)，杖分五等(六十至一百)，徒分五等(一年至三年)，流分三等(二千里至三千里)，死分两等(绞、斩)。在法律的实施上，唐代统治者强调慎狱恤刑，特别是完善了死刑复核程序，有效防止了滥用刑罚。

唐代在法制监督上有了新的进展，沿用了汉晋以来的御史台建制，以御史台总管监察。御史台下设台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史分负其责。侍御史主要监督司法，推鞫狱讼。殿中侍御史主要监督殿廷礼仪，京城巡视。监察御史主要分巡地方，弹劾官吏。在司法监督上，大理寺初审，刑部复审，御史台监督，合称“三法司”。法司判决有称冤屈的，则由中书舍人、给事中和监察御史联合审理，称“三司受事”。御史台监督的重点在于纠察百僚，肃清吏治。

五 皇权的强化及其制度的逐渐完备(两宋)

经过五代(907-960年)的战乱，北宋又重建了统一政权。宋代(960- 1279年)全盘继承了唐代的制度体系，在外忧和内患之间，两宋更为重视“防微杜渐”。宋太宗曾有言道：“国家若无外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预防，惟奸邪无状，若为内患，深可惧也。帝王用心，常须谨此。”(《续资治通鉴长编》卷三二，淳化二年八月丁亥)。因此，宋代的制度建设，更为重视细微之处的完善，特别注重对官僚集团的驾驭和监控。

宋太祖以戏剧性的方式“杯酒释兵权”以后，重视文治，形成了重文抑武的国策。为了保证皇权专制，北宋改进了唐代的集体宰相制，形成了宰执制度。宰是宰相，执是执政。同平章事为宰相，参知政事和枢密使为执政。宋代以中书门下为宰相机构，但是中书门下不管军事，军务另设枢密院掌管 (与唐代不同，唐代枢密为宦官职务，宋代枢密为最高军政职务)。另外，财权则由三司负责。中书行政，枢密掌军，三司理财，使宰相权力分割到多个机构。

宋代的言谏机构有很大的变化，御史台在宋代以后，除了监察以外，新增了言事职能，真宗时还专门添置了言事御史。从太宗到真宗，又逐渐在唐代门下省的基础上改置了谏院。凡是台谏官员，一律由皇帝直接任命，不由中书。这样，台谏官员批评宰执可以无所顾忌。加上宋代有不杀大臣和言事官的惯例，使台谏势力猛增。仁宗以后，台谏合流，弹劾谏诤，中外耸听，对宰相执政形成了极大的制约。当时人苏轼甚至在奏章中评论说：“言及乘舆，则天子改容;事关廊庙，则宰相待罪”;“宰相但奉行台谏风旨而已”。也就是说宰相要看台谏的眼色行事。通过这种制度，皇帝加强了对宰执的控制，却削弱了宰执的治国能力。

宋代政治体制上的一个重要特色是叠床架屋的机构和滥竽充数的冗员。隋唐至五代形成的机构，宋代几乎都原封不动保留了下来，同时又伴随着皇权的加强和政府职能的调整新设了很多机构。旧有的机构大都成为不理政务的闲散养老去处，甚至出现了不加“判本司”的头衔就不能管理本衙门事务的怪现象。

在地方建制上，宋代的府、州、军、监与唐代的州郡区别不大，比较有特色的是“路”的设置。“路”是在唐代“道”的基础上演变而来的，宋初为十五路，神宗时增为二十三路，其性质介于中央派出机构和地方领导机构之间，以监督地方为主，行政职能为辅。路一级设置有安抚使司(帅司)、转运使司 (漕司)、提点刑狱使司(宪司)、提举常平使司(仓司)等机构，统称监司。所有监司均直接对中央负责，互不统辖，互相牵制，主要职能是监控府州。在府州一级，宋代设置了一个特殊官职，称为通判，又叫监州，顾名思义，主要职责是监督知府知州，凡府州之事，通判无不过问，知府知州的公文，必须有通判连署方可发出。由监司到通判，宋代中央对地方的控制能力大大加强了。

隋唐创立的科举制，在宋代趋于完善。从太宗到真宗，宋代对科举制度进行了多次调整，定制为三年一次，分州试、省试(中央考试)、殿试(皇帝亲试)三级进行。在参加考试的人数以及录取名额上，宋代大大超出了唐代。经过州试淘汰到京城参加省试者，每次都有一二万人。宋初，科举分为进士和诸科(相当于唐代的明经等科目)，神宗以后，只保留进士一科。每科录取三四百人至七八百人，使科举成为宋代及其以后官吏选拔最主要的途径。据《登科记》统计，两宋科举共录取五万人左右。

宋代科举考试的内容，前后一直有变化。起初，北宋进士考诗赋、帖经、时务策和墨义，同唐代差不多。后来为求实用又加考律令，神宗时罢诗赋而改考经义，哲宗时既考诗赋又考经义。从北宋后期到南宋，考诗赋还是考经义有多次争论，以考诗赋居多(图11)。

唐宋在科举上的最大差别是宋代废止了行卷和公荐，实现了“一切以程文为去留”。完全按照考试卷面作为评价标准，彻底消除了推荐制的遗留痕迹。在考试程序和方法上，宋代有了严密的规定。这些制度，使科举制趋于规范化，也在一定程度上保证了程序和形式的公正。

州试时，试纸由官府盖印当场发给，发现夹带作弊的当场遣出。现任官员和不属本籍的寓居士人，不得参加州试，而由转运使主持另行考试。州试后要将报名人数、落选人数以及上解举子姓名、答题文卷一律报送礼部贡院，以供查核。如有弊端，考官和监官都要处罚。

礼部贡院是进行省试的地方。省试的主考官叫“知贡举”，副主考叫“同知贡举”。主考和副主考由皇帝临时任命，一般用六部尚书、侍郎或翰林学士、给事中充任。主考一旦受命，要直接进入贡院，断绝与外界的来往，称为“锁院”。省试进场要搜检，以防夹带。考卷实行糊名弥封制，即先将卷面糊名，阅卷并复核无误后，方可拆封。真宗时又创立了誊录制。为防止考官辨认笔迹，所有弥封卷面，一律由书吏照抄一遍，考官阅卷只能看抄本，判定取舍后再对照原本。省试张榜以后，如有不公，还可进行覆试。如有大臣权要子弟参加科举，则必须覆试。

宋初，只有覆试而没有殿试。宋太宗以后，覆试演变为殿试。殿试也有考官、覆考官、编排官、弥封官等。覆试考题一般比较简单，通常为一诗、一赋、一论。试卷由宦官收缴，交编排官去掉卷头编号，然后誊录，考官阅卷定等后重新弥封，送覆考官再次定等，以发现误差。最后对号交皇帝审定公布。起初，殿试有淘汰，仁宗以后，殿试不再淘汰，只是决定名次。录取的进士分三个档次，一等赐进士及第，二等赐进士出身，三等赐同进士出身。

宋代科举还有“特奏名”之制。经历多次省试而不得及第的老举人，可以由皇帝特别批准赐予出身。

宋代科举取中，不再经过铨选直接任官。进士及第者，一般担任幕职官或试衔知县等，但没有定制。总体上宋代对科举出身者比较重视，虽然初任职务不高，但在考核、升迁中同其他仕途差别极大，从而保证了官僚队伍上层中科举出身者占绝对优势。

宋代仍有制举，但远没有常举重要。参加人数和录取极少。由于现任官员参加常举有诸多限制，所以，制举成了现任官员改官的一种手段。

宋代重视学校，在校学生是科举考生的主要来源。王安石变法时，还曾一度以学校考试取代科举考试。

科举之外，宋代另一选官途径为荫补，即汉唐以来的任子和门荫。门荫在宋代数量极大，高级官员不仅荫及子孙，甚至荫及亲属或门人，是宋代冗官的主要来源。但是，荫补者要选官，必须参加考试，考试的内容有律、诗、判等。

宋代继承了唐代的铨选制度，分类进行。文官分为三大类，称作选人、京官和升朝官。武官也分为三大类，称作使臣、诸司使和横班。选人是低品级的散官，授职要试以身言书判，注拟州县幕职官，经过一定年限磨勘并有人保举，才能改任京官。京官和升朝官合称京朝官。只有进入京朝官行列，才能在政治上有所作为。官员初任，依据出身不同，，职务的高低紧要程度也不同，进士出身最优，荫补次之，流外出身最差。

宋代真正的任官不在铨选，而在差遣。差遣在唐代就有，到了宋代，成为官员任职的主要方式。所谓差遣，就是以临时派差的方式给官员安排实职。为了加强中央对地方的控制，宋代采取以京朝官权知地方事的方式，府州军监的长官，一律由京官担任，用“权知某某府(州)军州事”的名义派遣，俗称知府(州)。多数比较重要的县，也采用派遣知县的方式。只有极不重要的少量边远县份，才正式任命县令。中央政府的官员，多数也是任其职者不理其政，而是采用差遣制。用“权知”、“判”、“提举”、“管勾”等名义派遣实际长官。例如，枢密院的正式长官是枢密使，但更常见的是以别的官员“知枢密院事”。用这种方式，保证皇帝更有效地控制官吏，并借此削弱吏部和兵部的任免权。

宋代法制基本上沿袭了唐律，宋太祖时，由窦仪主持编纂了《宋刑统》，内容与唐律大体相同，没有超出多少。其中旧律规定不足者以及随着时代演变而出现新的法律问题，则用敕令补充。“宋法制因唐律令格式，而随时损益则有编敕。”(《宋史·刑法志》)这样，编敕就成为宋代特别是神宗以后更为重要的法律渊源。在司法实践中，“凡律所不载者，一断于敕”，敕律并行，神宗以后，发展到以敕代律，并把唐代法制形式中的律令格式改为敕令格式。皇帝随时发布的敕令地位超过了相对固定的律条，反映了皇权在立法领域的强化。在刑罚种类上，增加了凌迟和刺配。