农业补贴是当今世界各国普遍采取的农业支持保护政策。 我国于2002年在吉林和安徽等地进行农业补贴政策试点，2004 年扩展到全国范围，至今已进人第14个年头。目前，我国农业补 贴种类已经由单一的种粮农民直接补贴，扩展为种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴为基础的“四补 贴”，同时又增加了农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴、防灾减灾稳产增产重大关键技术补助等新的农业补贴，符合我国 现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。
  2013年，中央财 政安排的“四补贴”规模达1700多亿元。现有农业补贴政策对实现粮食总产“十一连增”、增加农民 收入发挥了重要作用。但随着时间推移，农业补贴政策存在的 问题也日益暴露出来：一是为农民收人提供支持的目标指向不 够清晰。在当前我国农业小规模经营为主的国情下，以农业补 贴来提高农户收人的效果并不显著。
  二是对农业生产发展的促 进作用呈现递减态势。研究表明，农业补贴对粮食产出的贡献 越来越小，补贴并非农民选择种粮的主要因素。直接发放到户 的补贴由农户自己安排，可能用于生产，也可能用于家庭消费， 对提升农业综合生产能力的意义不大。三是现行农业补贴政策 导致世界贸易组织框架下我国“黄箱”补贴规模持续膨胀，甚至 有“破箱”风险。
  四是未能顺应新型经营主体快速发展的形势。 农业补贴发放主要依据农户承包农地面积。新型经营主体经营 规模不断扩大，但他们却不能享受农业补贴。五是缺乏对农业可持续发展的支持。现有的补贴制度设计中，并没有考虑到对 资源和环境的保护，反而一定程度上加剧了部分地区资源环境的压力。
  借鉴发达国家农业补贴政策的做法，同时从我国国情和农 业面临的主要任务出发，《建议》提出要持续增加农业投人，完 善农业补贴政策。改革的方向是使市场在资源配置中起决定性作用，促进农产品价格机制的形成，提高补贴的针对性和 效率。第一，完善农业补贴政策。
  改革路径是由单纯“保供给”向 “保产能”“提效益”“增收人”“强生态”转变。一是加大“绿箱” 补贴，就是增加高标准农田建设、农业可持续发展、农业科研与技 术推广、新型职业农民培育等方面的投人。二是用好“黄箱”补贴，重点支持新型农业经营主体开展规模化种养，加大金融保险 等政策支持。
  三是推动“黄转绿”，将目前“黄箱”中的农作物良种补贴、农资综合补贴与“绿箱”中的种粮农民直接补贴，合并为 与耕地面积挂钩的“耕地生产能力保护补贴”。第二,改革农产品价格形成机制和农产品市场调控制度。根 据各类主要农产品在国计民生中重要程度的不同，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，改革和完善农产品价格制度。
  稳定稻 谷、小麦最低收购价政策，保障农民种粮收益不减。完善玉米等临时收储政策。按照“价补分离”的思路，继续搞好棉花和大豆 目标价格改革试点，积累经验、完善办法。明确农产品市场调控目标，提高市场调控针对性和有效性。探索建立保持粮食等重要 农产品国内生产、进出口、库存动态平衡机制。
  积极利用国际市场弥补总量不足、调剂品种余缺，综合运用关税和非关税手段避 免大量进口过度冲击国内市场。合理确定粮食、棉花、食糖、肉类等重要农产品储备规模，完善国家粮食储备吞吐调节机制、重要 商品企业代储制度。增加市场调控透明度，通过发布生产、进口、库存、消费等信息引导市场预期。