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2005-12-18 11:08:44

•   试析议会主权原则在现代英国的发展变化 
  2005-09-13 12:58:51 
  叶秋华/柴英 
    
  　　20世纪西方宪政的发展及其变革/何勤华主编 
  　　西欧历史学家哈勒维曾经说：“英国是供宪政考古的博物馆，这里积聚了以往岁月的陈物遗迹”。
    的确，作为最早爆发资产阶级革命的国家，英国是最早将启蒙思想家“主权在民”以及分权等学说付之实践的创始国，不仅在世界上最早拥有了别具风格的宪法，且成功地将在中世纪就已形成的等级会议制度延续演化为近代意义的议会制，使其成为近代以来西方国家政治生活中普遍采取的重要形式。
    英国也是世界上最早奉行“议会主权”原则的国家，这一原则集中体现在：议会作为国家最高立法机关，享有制定和废除一切法律的权力；任何法律或司法判例都不能约束议会上述权力；任何机关、团体和个人都无权宣布议会法案无效；只有议会自己才能修改、废除自己所制定的法律。
    此外，议会还享有对国家行政与财政的监督权，以及对政府的各项政策的讨论权和弹劾权。值得指出，英国“议会主权”这一对世界宪政制度发生了重大影响的宪法原则，也是伴随着英国中世纪反对封建王权的斗争逐步发展形成起来的，并在资产阶级革命后的19世纪中叶达到“黄金阶段”，但现代以来这一原则的地位与作用发生了重要的变化。
     
  　　考察英国议会主权原则的历史由来，我们不难发现英国是西方议会制的发源地。远在13世纪以前，英国就有“大议会”的组织形式，由国王指派僧侣、宫廷大臣和封建领主等组成，作为国王处理国家事务的咨询性机构，国王也利用这种会议筹款征税以解决财政上的困难。
    1215年，对国王强烈不满的英国贵族、僧侣联合市民迫使英王约翰签署了《大宪章》，宪章规定国王非经大议会同意，不得向封建主征收额外税金。1258年，英王亨利三世召开大议会，要向贵族筹款，诸侯们全副武装出席会议，拒绝国王的要求，这次大议会被称为“疯狂的议会”，“议会”从此而得名。
    1265年，担任摄政王的贵族革新派领袖蒙福尔为解决财政上的困难，重新召开议会，这次议会除照例邀请大贵族和大主教参加外，各郡和各大城市还分别推选出两名骑士代表及两名市民代表参加。从此，资产阶级作为市民代表开始参加会议，并使议会成为等级代表机关，握有对国王财政收支的监督权。
    14世纪英王爱德华三世在位时期，由于议会中的各个等级地位和利益不同，大贵族、大主教不愿和骑士及市民代表在一起开会，于是两部分代表常常分别集会，久而久之逐渐形成了议会中的两院制。上院称为贵族院，下院称为平民院。这种划分，从1343年开始，一直没有改变。
    1688年，英国发生“光荣革命”，资产阶级在同王权的斗争中取得决定性胜利。第二年议会通过《权利法案》，1701年议会又通过《王位继承法》，这些法律赋予议会享有立法、决定财政预算、决定王位继承、监督行政管理等权力，由此，英国不仅完成了从君主制向君主立宪制的转变，也使议会主权原则以成文法的形式被明确肯定下来。
     
  英国“议会主权”原则，在19世纪经过几次重要的改革而进入成熟时期的“黄金阶段”，而英国著名宪政学家戴雪提出的议会主权学说则是对英国成熟时期“议会主权”原则的最好诠释。然而至20世纪以来，随着垄断经济的增强，英国政府的行政权力不断扩大，加之欧盟法的引入，议会主权至上的权威性遭到前所未有的挑战，戴雪的议会主权学说也受到学术界的再次热评。
    有些学者认为英国引入欧盟法表明其对议会主权原则的放弃，也有的学者指出英国议会主权原则在现实政治生活中以及未来宪政中不复存在。分析英国宪政的历史与现状，笔者认为英国议会主权原则尽管自现代以来面临各种挑战，但它仍存在于英国现实的政治生活中，并且仍将会是未来英国宪政制度的最好诠释。
     
  　　本文拟对议会主权原则在现代英国的发展变化进行分析和评述，并展望其在英国宪政中的未来走势。 
  　　一、政治分权对英国议会主权原则发生的影响 
  　　（一）内阁权力扩张——行政分权带来的影响 
  　　20世纪以来，由于社会经济、政治的快速发展，内阁的行政权力不断膨胀扩张，议会的地位与作用有所下降，议会的一些权力开始慢慢向内阁转移。
     
  　　首先内阁逐渐控制了议会的时间表。宪政学家罗威尔评论说，英国“下院解决时间问题的办法，是把大部分时间划给政府，由它去随意使用，把剩下的时间划给议员们，让他们去争夺”。［美］罗威尔：《英国政府．中央政府之部》，秋水译，上海人民出版社1988年版，第305页。
    自由党和保守党轮流执政时竞相扩充内阁立法特权的行为，难免遭到小党和某些失意议员的抵制。19世纪70年代，拥有80多个议席的爱尔兰民族主义者一反过去追随自由党的做法，自行组成议会党团。为迫使政府实施爱尔兰自治，该派领袖巴涅尔组织自治议员以无休无止的发言干扰议会正常工作，使内阁——尤其是反对爱尔兰自治的保守党内阁——的许多议案无法通过，执政党政策难以贯彻。
    为了挫败爱尔兰自治派的“拖延术”，迪斯雷利政府在1877年针锋相对地通过了《中止辩论程序法》，其中规定：当有人提出制止辩论的建议并得到起码100人的赞同时，议长可随时截止“过于冗长”的发言。此法实施后立见成效。 
  　　1882年，当自由党首相为爱尔兰自治和其他问题大伤脑筋时，下院通过了《关于紧急状况的决议》，规定首相可以“情况紧急”为由，要求议会对他提出的议案不经讨论立即付诸表决。
    此案对政府更为有利，并使爱尔兰议员的议会捣乱术失去效力。 
  　　1893年又通过所谓《断头台法》，规定某问题在一定时间内，不论是否讨论完毕，均应交付表决。当然这还是有利于内阁。 
  　　第一次世界大战爆发时，议会又通过《授权法》。据此，内阁获得了不经议会参与直接发布行政命令以代替议会立法的权力，大大提高了内阁领导国民进行战争的能力和效率。
     
  　　上述诸项法令加强了内阁立法职能和对议会的支配，被议会修正的政府议案不断减少。1867～1869年政府议案在议会被修正的共17项，平均每年5??7项；1880～1885年在议会中被修正的政府议案仅11项，平均每年1??8项；1896～1900年间只有一项政府议案被修正，平均每年0??2项。
    ［美］罗威尔：《英国政府．中央政府之部》，秋水译，上海人民出版社1988年版，第311页。20世纪以来，政府议案更难被反对党修正或否决了。有些年份政府议案的通过率高达99％。为此反对党戏称议会为“内阁的专用议事厅”。 
  　　其次，内阁加强了对立法工作的控制。
    19世纪后半期，由于立法量的增加及其复杂化，进一步减少了议员个人的影响，因为议员个人既无设备又缺乏全面的知识和必要的信息来准备复杂的议案，结果使内阁更加加强了对立法的控制。由于内阁控制了议会的时间表，在处理由内阁提出的公议案上要比后座议员提出的私议案更有优先权。
    以1968～1977年的10年为例，每年议会开会期间，内阁提出的公议案大部分都获得通过，成功率最低为40%（1973～1974年），最高达100%，平均为84%。而由后座议员、贵族或地方政府提出的私议案成功率一般只有10%左右，最高也不过18??5%（1971～1972年）；由反对党议员提出的私议案成功率就更低，一般不到5%。
    因此，有的学者断言，内阁与议会的关系“已成为一个主人与一个仆人的关系”。［英］林顿．罗宾斯主编：“英国政治机构的发展与变化”（英文版）1987年版，第59页。转引自胡康大：《英国的政治制度》，社会科学文献出版社1993年版，第14页。此话亦不无道理。
     
  　　最后，委任立法增多。涉及社会生活和国家制度的各项法律制度众多，议会不可能一一加以制定完善，因此议会常常授权行政机关制定各种行政管理法规，这就是委任立法。20世纪以来，随着政府职务的不断扩大，委任立法的数量也随之大幅度增加。1974年时，议会只通过了58个公法案，而行政机关制定的行政管理法规却达2213件。
    转引自王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第103页。委任立法虽是基于议会的授权，但议会很难对委任立法加以事实上的控制。 
  　　对于以上描述的内阁权力膨胀现象，研究英国内阁制的权威约翰．麦金托什断定：“下院的任务是支持投票产生的内阁并通过其法规……，到了20世纪初年，内阁已控制了英国政府”。
    ［英］麦金托什：《英国内阁》，商务印书馆1982年版，第174页。我国有些学者认为这代表着议会主权原则归于“消逝”。何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社1999年版，第136页。那么随着内阁权力的扩张，英国的议会主权原则真的消失了吗？ 
  　　笔者认为，首先我们承认此时英国内阁扩充权力的事实，可以看出这一时期内阁已成为国家权力核心，所谓“议会主权至上”原则受到前所未有的冲击和动摇。
    英国宪法学家艾弗尔?詹宁斯的观点颇有代表性。他直截了当地指出：“内阁是英国宪政制度的核心，是最高领导机构。内阁将一些有可能发挥多种职能的不同权力结合在一起，使英国政府体系达到了统一”。［英］詹宁斯：《英国议会》，蓬勃译，商务印书馆1959年版，第156页。
    可见，现代英国内阁犹如一根纽带，把国家的立法部分和行政部分紧密地结合在一起，从而保证了英国宪政制度的有效运行。 
  　　其次，承认1900年前后英国内阁权力的扩张和议会至上原则的相对失落，并非要导出英国“内阁专横”、议会主权原则理论已经过时的结论，而是要辩证地看待近代晚期以来一直到现代英国内阁行政权力的扩张。
    就与政府的关系来讲，现今的议会仍然发挥着重要作用，议会主权原则仍然是英国宪政制度的重要原则之一。原因如下： 
  　　1。英国政府的合法性来自于议会。自1689年《权利法案》颁布以来，所有的政府都产生于议会。英国的大选是选举下院议员，而议员分别属于不同的政党，在大选中取得多数议员席位的政党即为执政党（个别时候会少于反对党），其领袖受国王之命为首相，负责组织政府。
    只有经过这样途径建立起来的政府才具有合法性。在政府任职期间，如果政府执政有困难，即不能确定是否得到大多数议员的支持，可以在议会中进行信任投票来加以检验。如果政府在信任投票中失败，根据宪法的常规，政府就要辞职并解散议会，并进行新的大选。如1979年3月，在撒切尔夫人领导的保守党的压力下，议会对工党卡拉汉政府进行信任投票，结果政府失败，在新的大选中，保守党获胜，撒切尔夫人成为首相。
    于此可见，政府由议会产生，政府的权力来源于议会的授予。 
  　　2。议会使政府的议案合法化。虽然议案和政府的预算案都是由政府提出来的，但不经议会通过和批准，议案绝对不能成为法律，预算案也不能被执行。 
  　　3。议会监督并影响政府的行为。既然政府产生于议会，从法律上讲，政府的权力是议会授予的，议会就有权监督、调查政府的行为，近而影响政府的执政进程。
    对政府的调查监督既可以由议会集体来发挥作用，如议会的各个委员会、各政党的委员会和议会党团，也可以由议员个人发挥作用。 
  由此可见，无论现代以来的英国内阁权力如何扩张膨胀，其实质是将国家的行政权力和立法权力有效的结合为近乎一体，保障英国宪政制度适应不断变化的社会发展的需要，并不会造成英国议会主权至尊地位的旁落。
     
  　　（二）地方议会改革——地方分权带来的影响 
  　　在20世纪60年代中期开始，在英国特别是在苏格兰和威尔士，展开了促成议会及政府下放运动。1979年在英国皇家委员会的报告中提到英国中央应在行政和立法上下放权力。1978年议会通过了《苏格兰法》和《威尔士法》。
    1997年工党首相布莱尔上台执政后，推出了一系列宪法性改革方案，其中地方分权的改革影响较为深远。在其第一个议会年(1997～1998年)推出的12项宪法性法案中，有7项涉及地方分权。 
  　　1999年5月，经选举产生的苏格兰议会和威尔士大会相继成立并运作。
    1998年《威尔士政府法》主要是将原由威尔士大臣行使的职权转归到威尔士大会，只具有行政分权的意义，不大可能引起对议会主权的威胁。而苏格兰在1707年与英格兰合并前是具有主权的独立国家，现在也保有自己的法律制度，民族意识及独立要求都很强烈。1998年《苏格兰法》给予新苏格兰议会以广泛的制定法律的权力，从而具有更多的宪法性意义。
    1997年政府白皮书《苏格兰议会》列出的下放给苏格兰议会的立法权限涉及：卫生、学校教育、继续和高等教育、科学和研究基金、地方政府、社会工作、房屋、土地使用计划及建筑控制、经济发展、内部投资、旅游、道路交通、内陆水道、刑事法律、法律援助、监狱、警察和灭火服务、动物保护、酒类管理、自然遗产、农业、食品标准、渔业、运动、艺术、统计、税收浮动(幅度为3便士/1镑)等。
     
  　　对于以上这些宪政改革，有些学者深表忧虑，他们认为在苏格兰和威尔士成立地方议会，下放立法权将会影响到英国传统的宪政基本原则——议会主权原则的权威性，这将不利于国家法律和政治的统一。 
  　　但是笔者认为，尽管苏格兰议会可以履行相当广泛的职责，就从实体法来看，根据《苏格兰法》第29条和附件5的规定，英国议会仍保有关键性的权力——与宪法有关的问题(包括君主、英格兰与苏格兰的联合、英国议会等事宜)、国际关系、防御、武装力量、金融、贸易、工业和社会保障等。
    此外，对苏格兰议会的另外两个重要限制是苏格兰议会不能进行与共同体法或《欧洲人权公约》相抵触的立法。 
  　　从程序上看，《苏格兰法》还建立起多重机制处理和防范苏格兰议会可能出现的立法越权问题：包括法案提出阶段议会委员会的自我审查法案通过后，由女王签署前的滞留及法庭对“地方分权问题”的裁决等。
    因此，不同于1707年合并前的苏格兰议会，新的议会立法在现行的法律框架内，不具有主权地位，仍属于从属性立法。英国议会仍然保有修改、废除《苏格兰法》甚至是苏格兰议会的权力。 
  　　从法律上和理论上来讲，1998年《苏格兰法》和苏格兰议会并不影响议会主权原则。
    1997年政府白皮书《苏格兰议会》对此进行了专门的论证和强调：“英国议会现在和将来在所有事务上都保持主权：但作为政府决心使英国宪法现代化的一部分，西敏寺将以把部分立法职责下放给苏格兰议会的方式来实施主权，而这样做，丝毫不减少其本身的权力”，“政府认同英国议会不能约束其未来行为的原则”。
    政府白皮书“Scotland's Parliament”，1997。 《苏格兰法》第28条规定苏格兰议会拥有为苏格兰立法的权力的同时，其第7款还明确规定：该条不影响英国议会为苏格兰立法的权力。正如布雷德利所说：“从某种意义上讲，这一款并不必要，它的存在，只是为帮助那些不熟悉戴雪有关议会主权的观点的读者，以避免疑问。
    从严格法律意义上讲，西敏寺保有完全的修改和废除《苏格兰法》的权力，而且可以不受限制地在任何时候这样做，也无须经诸如全民公决等程序。……西敏寺仍有就苏格兰的任何事务进行立法的权力，而不论其是否在爱丁堡立法权限之内”。Jeffrey Jowelland Dawn Oliver，The Changing Constitution ，Oxford University Press 2000，4 th edition，p。
    50。由此可见，尽管地方议会拥有了比以前更大的立法权，但地方议会的权限最终仍受议会的局限和制约。地方议会权力的扩大并没有真正撼动议会主权原则的至尊地位。 
  　　二、欧盟法的实施对英国议会主权原则的影响 
  　　（一）欧共体法律对议会主权原则的影响 
  　　1957年3月25日欧洲12国共同签署了《罗马条约》成立了欧洲经济共同体。
    英国议会1972年通过《欧共体法》，从而引起“英国宪法的根本性变化”和“深远的影响”并对传统议会主权学说构成了威胁。 
  　　《欧共体法》引进了《罗马条约》及其从属性立法和欧洲法院。其中第2条第1款规定了条约及共同体立法在英国的直接实施效力，即直接效力原则。
    共同体的法律规则，只要内容清楚、含义准确和能够自我满足，则在共同体适用范围内应被视为等同于英国国内法。第4款给予共同体法以优先于国内法律的地位，国内法应做符合共同体法的解释及从属于共同体法的效力，即最高效力原则。这样，依据该法，便在议会之上加上了更高的宪法性权威，而欧洲法院也能够宣布一些议会法律（经常是其中的条款）因与共同体法律相抵触而非法。
    《欧共体法》影响下的案例裁决并不完全一致，但基本确立了对议会法律尽可能做符合共同体法的解释、在两者不一致时优先适用共同体法和承认议会仍有明示废除《欧共体法》的权力。例如英国上议院在Factortame案（西班牙渔轮案件）中确认欧洲共同体法对于英国议会后来通过的法律具有优先的效力。
    因此有人认为加入欧盟，预示着英国将放弃议会立法的至尊地位。 
  　　但是笔者认为这并不意味着英国对于议会主权原则的放弃。英国国内法院对于直接效力原则比较容易接受，但却难以接受共同体法凌驾于国内法之上的原则，而且即使是在国内立法机关已经明确地制定了“后法优于先法”的条款下也是如此。
    成员国法院即使不是在宪法上也会在心理上仍然忠诚于国内立法机关。丹宁勋爵(Denning)在案件中的论述较具代表性，他认为：只要共同体法与国内法（不论是在加入共同体前或后通过）有冲突或不一致，那么，通过给予共同体法以优先地位来解决这些矛盾，便是法庭的职责，而这是1972年《欧共体法》第2条第1款和第4款规定的结果，并进而论证说：“我们的议会，无论什么时候立法，愿意履行自己的条约义务。
    如果我们的议会有意通过一项法律，来与该条约或其中的任何条款脱离关系，或有意进行与此相抵触的立法，或以清楚的措辞表示出如此的意愿，那么，我将会认为，遵从议会制定法便是我们法庭的职责”。［英］詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，三联书店1997年版，第100页。
    许多法律专家也持这样的观点。例如，在解释该法第2条第4款时，狄普洛克(Diplock)勋爵说：“这一条款的设计是为确保法庭解释1972年以后的议会法时，意识到不与共同体法冲突是议会的用意”。A。V。Diplock，Introduction of the Law of the Constitution，Tenth Edition，The Macmillan Press1959，pp。
    39～40。 有的认为，在《欧共体法》中，并没有任何表明其为约束性条款的意图即使它免于修改和废除。马罗更提出：“共同体法律在英国仅仅是因为《欧共体法》而具有效力。共同体法律具有法律效力是因为议会作如是说”。Colin．R。Munro，Studies in Constitutional Law，Butterworths 1987，p。
    108。因此，《欧共体法》并未从根本上动摇议会主权原则。在英国，议会对于确立那些法律标准以效力具有终极的权威。 
  　　（二）1998年《人权法》对议会主权原则的影响 
  　　第二次世界大战以后，为保护人权和基本自由，欧洲各国致力于建立统一的人权标准。
    1951年，《欧洲人权公约》(以下简称《公约》)得到成员国批准并于1953年9月3日生效实施。作为20世纪末英国重大的改革性立法，1998年《人权法》将《公约》引入国内法，使得公民在英国法庭可直接引用公约条款保护自己的权利，并规定了公共权力机构行为与公约权利保护要求一致的义务，这无疑加强了人权保护。
    例如在《星期日泰晤士报》诉联合王国案中，法院和申诉当事人均承认《公约》中对言论自由的限制。但是，对这些限制的理解和实施要服从欧洲人权法院的最后裁判，从而使欧洲人权法具有了对《公约》成员国国内法院有关《公约》保障的权利的国内判例实施监督的权力，从而使英国国内法服从于欧洲人权法院所适用的区域国际法，以期最终实现《公约》的目的并使对具体人权的区域性国际保护落到实处。
    因此有些学者认为这是议会主权原则衰落的表现。 
  　　但在公约从属于议会立法这一点上，从法律角度讲，仍然维护和保持了议会主权原则。 
  　　1。法庭依然无权对议会行为进行审查 
  　　该法第6条第1款要求行使行政权力的公共机构的行为必须符合公约的要求，规定“公共权力机构与公约权利相抵触的行为为非法”，但在第2款中排除了第1款对议会立法的规范，规定：第1款不适用于公共机构实施议会立法的惟一行为。
    此外，第3款在对公共机构的界定中也排除了议会，从而排除了法庭对议会行为的审查。该法还规定，法庭对议会立法尽可能作与公约权利一致的解释；在不能作一致解释时，法庭有权宣布议会立法与公约权利相抵触。第3条第1款规定：“只要有可能，议会立法及附属立法便须在与公约权利一致的情况下作出解释并给予效力”。
    即在条款含义模糊时，推定与公约权利一致，并作有利于权利保护的解释。这一解释规则实际上是法庭在涉及国际条约与议会立法关系时的传统解释规则，有大量的普通法基础，《欧共体法》也已经有相关的与共同体法一致解释的要求，这里的规定只是明确指出公约权利这一具体标准，并不具有开创性意义。
     
  　　2。相抵触的法律条文的修改权在议会 
  　　第4条规定法庭对议会立法在不能作一致解释时，有权宣布其与公约相抵触，属立法上的突破。但该条第6款又强调：这种宣布，对“有关条款的效力和继续实施没有影响”。对被宣布为抵触的有关法律条款的修改权力仍保留在议会（虽然，在宣布抵触后，议会会明智地作出反应，但这并不是法律上的义务）。
    政府白皮书《带回家的权利：人权法案》在这一问题上就法庭与议会的关系作了清楚的阐述，政府已经得出结论：法庭不应以与公约抵触的理由而对过去或将来的议会立法拥有宣布无效的权力。这一结论源于政府依附于议会主权的重要性。在立法过程中，议会就重要事务的公共政策作出决定。
    作出这些决定的权威源于民主的权威。若要在法案中加入法庭可不适用议会立法的条款，则会给予司法机构凌驾于议会之上的权力，而在我们现行的宪法安排下，他们并不拥有这一权力，而且可能会造成司法与议会的严重冲突。没有证据表明他们需要这些权力，公众也不希望他们拥有这样的权力。
    由此可见，英国将《人权法》引入国内，也并未对议会主权原则造成根本性改变和动摇。 
  　　英国议会主权的至尊地位对英国宪政制度产生了深远的影响。首先是英国形成了不明确的三权分立的宪政制度特点。在立法权、司法权和行政权这三种权力中，议会立法权是处于至高地位的。
    但是这种至尊地位并不意味着它在立法上可以为所欲为，没有丝毫顾忌。相反议会在行使它的最高权力时要受到许多习惯和人民道德法的约束，即它不能制定任何违背英国国情的法律。议会受公众舆论的约束，它不能通过一项将会遭到人民普遍反对的法律。议会不能通过与国际法相违背的任何法律。
    其次，由于议会发展从未中断过，以致于英国宪法的历史表现出来的连续性也是任何其他国家所无法比拟的，有利于英国宪政制度的稳定。最后，由于英国的普通法律与宪法性法律没有什么区别，它的制定、修改乃至废除都取决于同一机构——议会的决定，英国宪法又具有相当大的灵活性。
    正是由于议会的灵活性和延续性才使得议会立法能够不断适应历史发展的需要，从而维护了英国宪政制度的稳定协调发展。 
  　　时至今日，由于英国加入欧盟以及内阁和地方议会权力扩大的影响，使传统议会主权学说受到挑战和怀疑，议会的至尊地位有所动摇，但是它仍然会在较长的历史时期未来的英国立法生活中扮演无法替代的重要角色。
    （作者单位：中国人民大学法学院）  
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  全部
  

  马***

  2005-12-18 11:08:44

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